Il sistema agricolo Siriano tra sostegno pubblico e apertura dei mercati

Introduzione

Le prospettive dell’agricoltura europea nel prossimo futuro saranno sempre più fortemente legate al rapporto che l’Europa instaurerà con i Paesi delle sponde Sud e Est del Mediterraneo. Tra i paesi coinvolti, un ruolo di primo piano sarà giocato sicuramente dalla Siria, un paese di millenaria tradizione agricola, la cui importanza dipende anche dalla sua collocazione geo-politica, di cerniera tra l’Occidente e l’Oriente.
Negli ultimi venti anni circa, la Siria è andata incontro a una serie di profonde trasformazioni economiche e sociali che hanno coinvolto il mondo agricolo e che dalle condizioni di sviluppo tecnologico e sociale di quel mondo sono state condizionate.
Con questo articolo, si intende fornire un quadro storico dell’evoluzione del sistema agricolo Siriano, che potrà rivelarsi utile per quanti volessero analizzare le prospettive future di cooperazione e le possibili sinergie tra la Siria e l’Unione Europea, in materia agricola e non solo.
Nel prosieguo, si tracceranno prima le linee essenziali dell’agricoltura siriana e delle condizioni in cui essa si svolge, successivamente si illustreranno le fasi storiche dell’evoluzione della politica economica nel Paese, dalla fine degli anni Cinquanta ad oggi, per poi concentrarsi sulla descrizione delle riforme degli anni Novanta e sull’analisi dei risultati che esse hanno avuto nel determinare le caratteristiche della politica agricola attuale. Dopo un accenno di valutazione della situazione attuale, nelle conclusioni si proverà ad avanzare qualche previsione in termini dei risultati attesi dal processo in corso di integrazione della Siria nell’economia Euro-Mediterranea e, più in generale, delle prospettive di sviluppo del Paese.

Le caratteristiche dell’agricoltura siriana

La Repubblica Araba Siriana si affaccia sulla sponda orientale del Mar Mediterraneo. Il clima prevalente è di tipo mediterraneo, caratterizzato da inverni piovosi ed estati calde e secche. La superficie totale del Paese, di poco più di 185.000 kmq, equivale a circa un ettaro di superficie totale pro capite. Tuttavia, il 50% del territorio è semi-deserto e, di conseguenza, non utilizzabile per la produzione agricola. Considerando anche la presenza di foreste, pascoli e altri terreni rocciosi o sabbiosi, il paese può contare attualmente su una superficie agricola utilizzabile di circa 5,5 milioni di ettari (circa 0,3 ettari pro-capite), di cui solo poco più di un quarto può essere irrigata.
L’acqua è forse la risorsa naturale relativamente più scarsa nel paese. In Siria ci sono solo 18 fiumi permanenti. Il più grande tra di essi è l’Eufrate, che scorre all’interno del territorio siriano per una lunghezza di 680 km, provenendo dalla Turchia e proseguendo nel territorio dell’Iraq. La portata media, di circa 500 m³/sec., varia da un anno all’altro, e dipende fortemente da decisioni prese in Turchia, paese che controlla il flusso del fiume attraverso la gestione delle numerose dighe costruite lungo il fiume. Altri fiumi relativamente lunghi sono l’Al-Khabour e l’Orontes (442 e 366 km rispettivamente), con portate notevolmente minori rispetto a quelle dell’Eufrate (10 e 7 m³/secondo rispettivamente) (Cafiero, 2009).
Nonostante la difficile condizione legata alle risorse terra e acqua, l’agricoltura resta un settore di vitale importanza per la Siria, contribuendo al Pil per il 20%, importanza che però si riduce nel contributo al volume delle esportazioni. Le esportazioni agricole negli ultimi anni non hanno mai superato il 10% del totale del paese. Nel 2006, esse hanno rappresentato solo l’8% del totale, rispetto al settore dei prodotti minerali (soprattutto il settore petrolifero che, nello stesso anno, da solo costituiva il 44% delle esportazioni totali), e dei prodotti industriali (pari al 20%). Dati del National Agricultural Policy Center (Napc) mostrano che l’Unione Europea è il principale importatore di prodotti siriani assorbendo il 40% circa delle esportazioni del paese; seguono i paesi arabi con una quota di circa il 20% (Napc, 2006).
Per quanto riguarda le importazioni, la maggior parte di esse è rappresentata da prodotti industriali (80% delle importazioni totali siriane), mentre i prodotti agricoli pesano soltanto per il 10% circa. I partner della Siria, per quanto riguarda le importazioni, sono più diversificati di quelli delle esportazioni. La quota dell’UE per le importazioni è solo di circa il 15%, quasi uguale a quella dei paesi arabi, mentre il resto (70%) viene da paesi diversi con flussi variabili di anno in anno (Napc, 2006).

Il sistema politico-economico: un quadro storico

Fino all’inizio degli anni Sessanta, il ruolo del governo nell’economia Siriana era tutto sommato limitato. Lo sviluppo economico era basato sulla messa a coltura di nuove terre, con investimenti finanziati in gran parte da commercianti urbani. Le nuove aziende agricole, che producevano principalmente frumento, cotone e orzo, facevano un largo ricorso alla meccanizzazione e all’irrigazione. Nel contempo, la produzione industriale era basata quasi totalmente sul tessile e sull’alimentare, alimentati da materie prime di origine agricola.
Verso la fine degli anni Cinquanta, con il graduale esaurimento della terra potenzialmente coltivabile, la crescita economica è rallentata e l’ulteriore espansione della terra arabile ha richiesto la realizzazione di investimenti pubblici in opere di irrigazione, drenaggio e bonifica. Ingenti investimenti pubblici si sono resi necessari anche per la produzione e distribuzione di energia elettrica e per il sistema dei trasporti. Le condizioni economiche cioè richiedevano un ruolo più attivo dello Stato, e questo avveniva proprio nel momento di maggiore influenza dei leader socialisti. È in questo contesto storico che si è svolta la Rivoluzione di marzo con cui ha avuto inizio una fase nuova della storia siriana moderna, non soltanto a livello economico ma anche a livello politico e sociale. Da quel momento, lo sviluppo economico del Paese è stato interamente basato sulla pianificazione strategica centralizzata sulla base di piani quinquennali.
Parallelamente all’istituzione del sistema di pianificazione, il governo ha preso alcune decisioni che hanno avuto impatti forti sullo sviluppo dell’economia nazionale. Tra queste, vanno ricordate la riforma fondiaria e la nazionalizzazione delle industrie fondamentali e del sistema bancario. In aggiunta, il settore pubblico si è fatto carico anche dello sfruttamento delle risorse naturali, della produzione e distribuzione dell’energia, del commercio estero e di parte del sistema dei trasporti.
Il governo ha mantenuto anche la responsabilità per la maggior parte degli investimenti, controllando il flusso di credito alle imprese e determinando i prezzi di molti prodotti e servizi. Per quanto riguarda la terra, anche se la sua proprietà è rimasta privata, la pianificazione strategica dello Stato ha svolto un ruolo fondamentale nell’indirizzo del suo utilizzo e dei modelli di produzione (Wattenbach, 2006).
Queste riforme sono state adottate rispettando un paradigma economico che era molto diffuso in quel periodo, soprattutto nei paesi in via di sviluppo, centrato sull’industrializzazione quale chiave per lo sviluppo. Al settore agricolo era richiesto di fornire materie prime e prodotti di consumo a basso costo. Tuttavia, molte industrie pubbliche erano inefficienti perché gestite con l’obiettivo di sostituire le importazioni senza prendere in considerazione i costi effettivi di produzione e l’esistenza o meno di vantaggi comparati.
Le riforme degli anni Novanta e la politica agraria attuale Alla fine degli anni Ottanta, il Governo ha avviato un processo di liberalizzazione economica, lento inizialmente, limitato alla concessione dell’autorizzazione al settore privato ad operare nel commercio estero. Negli anni Novanta, la liberalizzazione è stata accentuata ed ampliata sino ad includere la possibilità di investimenti industriali e commerciali privati. Cosi, la pianificazione è diventata più flessibile e i piani sono diventati solo “indicativi” secondo la nuova definizione adottata dal Governo siriano. Nel regime di pianificazione indicativa, la presenza di prezzi istituzionali è limitata soltanto alle cosiddette “colture strategiche”, per le quali i prezzi vengono determinati partendo dai costi stimati di produzione e sommando un margine di profitto per gli agricoltori. Allo stesso tempo, il sostegno pubblico agli input è stato parzialmente eliminato e il settore privato è stato gradualmente coinvolto nella fornitura degli input agricoli (soprattutto fertilizzanti e antiparassitari). Anche il sistema di autorizzazione alla coltivazione attraverso il rilascio di licenze agricole è stato applicato strettamente solo alle colture strategiche. Sono state infine eliminate tutte le tasse imposte sulla produzione e sulle esportazioni agricole (Fiorillo & Vercueil 2003).
Alla fine degli anni Novanta, il Governo ha rivisto nuovamente la politica agraria introducendo una nuova strategia per lo sviluppo agricolo, in cui sono stati introdotti nuovi obiettivi in aggiunta a quelli tradizionali. Nella nuova strategia sono stati riconfermati gli obiettivi di: (a) aumentare l’autosufficienza in colture chiave (soprattutto il frumento) quale modo per realizzare la sicurezza alimentare, (b) garantire la fornitura di materie prime per l’agro-industria, e (c) garantire livelli sufficienti di consumo a prezzi accessibili. Allo stesso tempo, più enfasi è stata attribuita al miglioramento dei redditi dei coltivatori e alla protezione dell’ambiente e delle risorse naturali scarse, soprattutto l’acqua (Sarris, 2001).
Per realizzare questi obiettivi, il Governo ha definito come colture “strategiche” il frumento, il cotone, l’orzo, la barbabietola da zucchero, le lenticchie, i ceci, e il tabacco; per tali colture il Governo stesso conserva un ampio margine di intervento, mentre ha di fatto eliminato ogni ingerenza pubblica nella formazione dei prezzi dei prodotti delle altre colture. Data l’elevata importanza per l’economia nazionale delle colture strategiche, legata ad aspetti quali la sicurezza alimentare, l’ottenimento di valuta estera attraverso le esportazioni (soprattutto con il cotone) e la fornitura di materie primarie per l’industria nazionale, il Governo interviene attivamente nelle rispettive filiere, acquistando direttamente l’output a prezzi determinati, e fornendo il credito agli agricoltori che producono queste colture. La produzione delle altre colture, invece, dipende principalmente dall’interazione delle forze di mercato, senza nessun intervento pubblico diretto.
In questo regime di intervento, le colture strategiche (soprattutto il frumento, la barbabietola da zucchero e il cotone) risultano essere fortemente sussidiate e, per evitarne una produzione eccessiva si rende necessaria ancora una rigida forma di controllo della produzione attraverso un sistema di licenze agricole (Sadiddin e Atiya, 2009). Particolarmente importante, ai fini del livello di sussidio implicito garantito alla produzione di queste colture, è l’aspetto legato al rischio: oltre a garantire il prezzo, infatti, non è da trascurare il fatto che il Governo assicura la collocazione di queste colture eliminando il rischio della commercializzazione per gli agricoltori con licenza (1) (Sadiddin e Atiya, 2009).

Una valutazione della politica agricola siriana corrente

A seguito della politica agraria che è stata brevemente descritta, a partire dalla fine degli anni Novanta la Siria è diventata mediamente autosufficiente nella produzione di frumento (2). Il cotone occupa il primo posto tra i prodotti agricoli esportati e la produzione nazionale dello zucchero copre ormai quasi un terzo dei fabbisogni nazionali. Queste conquiste (comunque modeste) sono avvenute al prezzo di uno sfruttamento eccessivo delle risorse naturali, e dell’acqua in particolare, e ad un notevole costo per il bilancio pubblico, condizionato dal fatto che i prezzi dei prodotti delle colture considerate strategiche in Siria, sul mercato mondiale sono stati bassi per molti anni.
L’uso eccessivo di acqua, in particolare, è dovuto principalmente al fatto che le tre colture strategiche maggiori (frumento, cotone e barbabietola da zucchero) richiedono molta irrigazione per garantire rese accettabili nel contesto climatico siriano, date le tecnologie di irrigazione disponibili. Una stima del consumo corrente di acqua di irrigazione da parte di queste tre colture è di circa 7,5 miliardi di metri cubi all’anno, pari al 45% dell’uso totale delle risorse idriche del paese, che rappresenta il 55% del totale degli usi agricoli. Per quanto riguarda il peso sul bilancio pubblico, si stima che gli interventi a sostegno della produzione di queste tre colture hanno determinato, nell’anno 1999, un deficit di spesa pubblica pari a quasi 36 miliardi di lire siriane (poco meno di 750 milioni di dollari usando il tasso di cambio attuale, una cifra pari al 4,5% del Pil siriano di quell’anno) di cui il 70% sotto forma di sostegno ai coltivatori (Westlake, 2001).
Ridurre le superfici coltivate delle colture i cui fabbisogni di irrigazione sono alti sarebbe il modo più facile per la conservazione delle risorse idriche e per la riduzione del deficit del bilancio pubblico. Tuttavia, tale soluzione avrebbe un forte impatto sui redditi dei coltivatori poiché queste colture sono le più redditizie nelle condizioni attuali. Per questo motivo, ridurre drasticamente le aree autorizzate alla coltivazione del cotone, del frumento e della barbabietola da zucchero creerebbe certamente delle turbative per l’economia e troverebbe una forte opposizione da parte degli agricoltori.
Per uscire da questo circolo vizioso, per il quale l’attuale sostegno all’agricoltura ostacola le possibilità di sviluppo del settore, determinando l’esigenza di ulteriore sostegno, il Governo sta lavorando su tre fronti: innanzitutto, ha emanato un piano nazionale di razionalizzazione dell’uso delle risorse idriche, al fine di evitare il loro esaurimento, attraverso la conversione di tutte le superfici irrigue alle tecniche moderne di irrigazione. In alcuni bacini (Al-Khabour in particolare, dove il deficit idrico è molto grave), il Governo sta promuovendo la modifica degli ordinamenti, per passare a colture con minori fabbisogni di irrigazione. Allo scopo di accompagnare la transizione, il Governo ha istituito il “Fondo per il Sostengo Agricolo” con lo scopo di coordinare le politiche di sostegno esistenti e trovare metodi meno costosi per sostenere la comunità agricola. In definitiva, quella avviata dal Governo siriano si configura come una soluzione di compromesso consistente nel modernizzare il settore dell’irrigazione convertendo tutte le superfici irrigate alle moderne tecniche, mentre vengono compiuti sforzi per trovare possibili alternative alle colture strategiche, in modo che l’agricoltura continui ad essere in grado di soddisfare sia gli obiettivi nazionali del Governo che quelli di reddito degli agricoltori (Sadiddin, 2009).

La partnership con l’Unione Europea e le implicazioni per lo sviluppo agricolo futuro

Il quadro delineato mostra una situazione in rapida evoluzione e che ancora presenta dei nodi importanti da sciogliere. Da un lato, le legittime esigenze di miglioramento delle condizioni di reddito della popolazione rurale impongono il mantenimento di un esplicito sostegno all’agricoltura; dall’altro, la pressione sull’uso delle risorse naturali ha raggiunto livelli difficilmente sostenibili. Tutto ciò, in una fase storica in cui la Siria si trova al centro di quello che probabilmente rappresenterà un cambiamento epocale nella storia del Paese, con il sempre maggiore suo coinvolgimento nelle vicende degli accordi Euro-Mediterranei.
La Siria è l’unico paese tra quelli che hanno partecipato al Processo di Barcellona che non ha ancora firmato l’Association agreement (Aa) con l’UE, ma è probabile che la firma sarà posta prima della fine dell’anno, per cui vale la pena provare a discutere quali sarebbero le implicazioni dell’Aa sulle riforme economiche e sullo sviluppo futuro del settore agricolo nel paese.
Ricordiamo che, secondo i termini previsti dall’Aa, la Siria riceverebbe un trattamento preferenziale nelle esportazioni verso l’UE per molti dei suoi prodotti agricoli (in particolare per le arance, le mele, le patate, l’uva e il suo succo e l’olio d’oliva), con indubbi vantaggi economici per l’agricoltura. Il Governo siriano ha già introdotto un gran numero di adattamenti in concordanza con l’Aa: ha modificato ad esempio le legislazioni sanitarie, per renderle corrispondenti agli standard dell’UE, ha eliminato le barriere maggiori per quanto riguarda le esportazioni rilevanti (soprattutto l’olio d’oliva), e ha costituito un Fondo nazionale per il sostegno agricolo per trovare modi meno costosi per supportare la comunità agricola. Nel contempo, il Governo ha eseguito altri adattamenti a livello macroeconomico con un forte impatto sulla performance dell’agricoltura, come le leggi sulla protezione del consumatore, la sicurezza alimentare, la protezione delle esportazioni, le proprietà industriali e commerciali.
Tuttavia, per materializzare i vantaggi dell’Aa per quanto riguarda il suddetto trattamento preferenziale, l’economia siriana dovrà ancora realizzare alcuni adattamenti strutturali, quali:

• accelerare la creazione di un sistema informativo e di marketing,
• applicare le specifiche tecniche ambientali adottate a livello internazionale,
• incoraggiare la creazione di sindacati commerciali sulla base di commodity specifiche,
• adottare legislazioni idonee a garantire la conformità alle regole dell’Organizzazione Mondiale per il Commercio (OMC)

È prevedibile che nel breve periodo l’impatto dell’Aa sulla struttura della produzione agricola sarà minimo. Questo è dovuto al fatto che sarà necessario un periodo di tempo per adottare gli standard sanitari e ambientali richiesti nell’UE. Inoltre, i prodotti che riceveranno un trattamento preferenziale rappresentano tutto sommato una percentuale non elevata del valore della produzione agricola siriana (solo il 25% circa). In aggiunta, le quote delle esportazioni che hanno un trattamento preferenziale non rappresentano un percentuale elevata della produzione nazionale. C’è anche da dire che attualmente questi prodotti rappresentano una quota rilevante delle esportazioni agricole siriane verso altri partner commerciali, quali quelli della penisola araba. C’è quindi il timore che la diversione delle esportazioni di questi prodotti verso l’UE, se non accompagnata da un aumento delle produzioni, potrebbe portare la Siria a perdere quote di mercato verso quei Paesi con danni non solo economici, ma anche di solidità delle relazioni politiche.
È più difficile immaginare quale potrà essere l’impatto nel lungo periodo, dato che esso dipenderà innanzitutto dalla capacità di adeguare il sistema produttivo nel breve periodo (le quote soggette a trattamento preferenziale, infatti, potranno aumentare nel futuro solo se la Siria riesce a raggiungere le quote attuali assegnate), ma anche, e in misura rilevante, dalla perfomance futura della politica e dell’economia siriana in generale.
In particolare, il nodo cruciale da sciogliere resta quello dell’innovazione tecnologica e gestionale volta al risparmio idrico. Ai livelli attuali di consumo, e nella prospettiva di ulteriori riduzioni della disponibilità idrica complessiva, non è pensabile che si possa mantenere alti livelli di produzione di prodotti come il grano e il cotone, e allo stesso tempo espandere la produzione di arance, mele, patate e uva per beneficiare dei vantaggi garantiti dall’Aa con l’UE.
La sfida che i responsabili della politica agricola in Siria si trovano a dover affrontare oggi, è quella di riuscire a ripensare i termini in cui viene gestito il problema della sicurezza alimentare, per poter da un lato godere dei possibili benefici legati all’apertura dei mercati europei ad alcuni dei suoi prodotti, e dall’altro continuare a mantenere il consenso di agricoltori e consumatori rinunciando però al vincolo di autosufficienza nella produzione di frumento.

Note

(1) L’allocazione delle licenze viene effettuata con la partecipazione attiva dei rappresentanti agricoli locali. Il governo, attraverso i suoi organi tecnici determina ad inizio stagione la superficie massima coltivabile per ognuna delle colture, e ogni agricoltore che possegga almeno un ettaro di terra può fare domanda per una licenza, con la quale verrà autorizzato a coltivare al massimo una certa percentuale della propria terra alla coltura per la quale ha presentato richiesta. La distribuzione della produzione delle diverse colture nelle varie zone del paese avviene tenendo conto di vari fattori tra cui, particolarmente importante, è l’accertata disponibilità di acqua per l’irrigazione. Per una descrizione dettagliata del processo, si vedano Cafiero (2009) e Westlake (2001).
(2) Anche se la produzione complessiva rimane estremamente variabile: nel 2007 e nel 2008, ad esempio, la Siria è stata costretta ad importare una quantità notevole di frumento, a causa della diminuzione della produzione nazionale a seguito della siccità.
(3) Queste stime sono state effettuate dall’autore usando i dati del GCASR (2006).

Riferimenti bibliografici

• Cafiero, C. (2009). “Supply and demand prospects for the major Syrian agricultural products”, FAO Project GCP/SYR/006/ITA, the National Agricultural Policy Center (NAPC), Damascus, [link]
• Fiorillo, C. and J. Vercueil, Eds. (2003). “Syrian agriculture at the crossroads”, FAO Agricultural Policy and Economic Development Series. Rome, Italy, FAO.
• GCASR, (2006). The Annual Abstract of Water Requirements of the Agricultural Plan, General Commission for Agricultural Scientific Research, Damascus (GCASR), 329 pp (In Arabic).
• NAPC. (2006). “Syrian agricultural trade”. The National Agricultural Policy Center (NAPC), Damascus 257 pp., [link]
• Sarris, A. (2001). “Agricultural Development Strategy for Syria”, FAO Project GCP/SYR/006/ITA, the National Agricultural Policy Center (NAPC), Damascus, 72 pp., [link]
• Sadiddin, A. (2009). “The foreseen impact of the recent policy reforms and other scenarios on water use in Syrian Arab Republic: the case of Al-Khabour basin”, National Agricultural Policy Centre (NAPC), Damascus, 28 pp, [link]
• Sadiddin, A. & Atiya, B. (2009). “Analysis of agricultural production for selected crops: wheat, cotton, and barley”, National Agricultural Policy Centre (NAPC), Damascus, 28 pp, [link]
• Wattenbach, H. (2006). “Farming Systems of the Syrian Arab Republic”, FAO Project GCP/SYR/006/ITA, National Agricultural Policy Center (NAPC), Damascus, 145 pp, [link]
• Westlake, M. (2001). “Strategic crops’ sub-Sector”, FAO Project GCP/SYR/006/ITA, National Agricultural Policy Centre (NAPC), Damascus, 84 pp., [link]
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