La direttiva 2001/18/EC sugli Ogm e le nuove tecniche di miglioramento genetico

Abstract1

Le nuove tecniche di breeding (NBTs) e il loro impiego in agricoltura son oggetto di un ampio dibattito a livello scientifico e istituzionale circa il loro inquadramento giuridico, soprattutto in Europa dove la revisione della Direttiva comunitaria sugli Ogm è considerata dai più necessaria dati gli sviluppi delle ricerca e della tecnologia. In questa nota si vuole evidenziare la discussione in corso in Europa.

Le nuove biotecnologie per il miglioramento genetico2

Le tecniche innovative di miglioramento genetico (NBTs) comprendano un’ampia variabilità d metodi che permettono la correzione del genoma (genome editing) per l’ottenimento di precise modificazioni della sequenza del Dna. Si contraddistinguono per l’efficienza e la precisione con cui consentono di ottenere varietà con i tratti desiderati in un tempo di gran lunga inferiore alle tecniche convenzionali di miglioramento genetico. Tra le tecniche più promettenti vi sono quelle basate sull’introduzione di nucleasi sito-dirette (site-directed nucleases, Sdn)3..
Le NBTs possono essere classificate rispetto all’effettore utilizzato per introdurre la modificazione genetica. Le tre tecniche principali (ZFNs, Talen e Crispr/cas9) si basano sull'interazione specifica di una proteina o un complesso molecolare con una data sequenza nucleotidica del Dna4  nella maggior parte dei casi l’effettore non si integra nel genoma e quindi la sua presenza nell’organismo modificato è solo transitoria.
I termini di cisgenesi e intragenesi caratterizzano l'origine delle sequenze transgeniche introdotte nella pianta, indipendentemente dalla tecnica utilizzata (transgenesi convenzionale o Sdn3). La cisgenesi si riferisce all'uso di un gene non modificato che origina interamente dalla stessa specie o da una specie sessualmente compatibile. L'intragenesi si riferisce all'uso di un nuova combinazione di frammenti di Dna originato all'esterno della pianta da sequenze della stessa specie o di specie sessualmente compatibili.
La valutazione dei rischi associati all’utilizzo di queste tecniche riguarda secondo l’Haut Counceil des Biotechnologies francese (Hcb, 2017) tre ordini di problemi. Innanzitutto la persistenza o meno dell’effettore laddove nel primo caso la nuova varietà ottenuta andrebbe classificata come transgenica. La questione della persistenza dell’effettore è essenziale ai fini della tracciabilità, nel senso che in sua presenza è possibile identificare l’avvenuta mutazione. Secondo, la velocità con cui potrebbero essere prodotte nuove varietà considerando la facilità di utilizzo di queste tecniche e del conseguente impatto sugli agroecosistemi. Infine, i rischi associati alla presenza di nuovi tratti da valutare caso per caso, proprio per il loro carattere di novità. Quanto detto giustifica il parere del’Hcb che ravvede la necessità di effettuare l’analisi del rischio sulla base del prodotto ottenuto piuttosto che del metodo, applicando quanto previsto per gli Ogm nel caso sia presente materiale genetico estraneo ed invece utilizzando la procedure previste per l’iscrizione delle nuove varietà negli altri casi, che includono già l’analisi dei rischi secondo quanto previsto dalla regolamentazione dell’Unione Europea5.
La discussione su come debbano essere regolate le NBTs è molto accesa in Europa e non solo, e nel dibattito si confrontano due visioni opposte: da un lato chi, come la maggior parte degli organismi scientifici6, ritiene che queste tecniche non ricadano nell’ambito delle regolamentazione sugli Ogm, dall’altro chi, come le organizzazioni ambientaliste, sostiene il contrario. Alla base di queste posizioni la diversa opinione sul fatto che da regolamentare sia il prodotto (sostanzialmente identico) o il processo attraverso cui viene ottenuto. L’Efsa ha espresso due opinioni, la prima su cisgenesi e intragenesi e la seconda su Zfn-3, concludendo che per queste tecniche è opportuno che sia applicata la valutazione del rischio equivalente a quella per gli Ogm mentre non si è finora pronunciata sulle altre tecniche. Il Parlamento europeo, nella sua risoluzione del 25 febbraio 2014, si è espresso a favore delle nuove tecnologie e si è dichiarato preoccupato dal ritardo della Commissione nel chiarire il loro stato giuridico. Tale opinione è stata ribadita nella risoluzione dell’11 marzo 2014 su “Il futuro del settore ortofrutticolo - Strategie per la crescita”.

La decisione della Corte di giustizia Europea del 18 luglio 2018

Nel luglio 2018, la decisione della Corte di Giustizia Europea “Case C-528/16 Confederaton Paysanne and Others”7 ha di fatto assimilato in tutto e per tutto le nuove tecniche di miglioramento genetico (NBTs, new breeding tecniques) agli Ogm rendendole soggette alle regole stabilite dalla Direttiva 2001/18/EC. La decisione della Corte di Giustizia segue un iter iniziato nei tribunali francesi - che ha visto opporsi un sindacato agricolo ed alcune associazioni ambientaliste contro il Presidente della Repubblica ed il Ministero dell’Agricoltura - in cui si contestava l’articolo  del codice ambientale che di fatto escludeva le tecniche di mutagenesi dall’ambito di applicazione della Direttiva comunitaria rendendo possibile l’autorizzazione della commercializzazione di varietà di colza resistenti agli erbicidi. A fronte di una decisione della magistratura francese a favore del ricorso, il Consiglio di Stato ha dunque sospeso il provvedimento e sottoposto alcune questioni pregiudiziali alla Corte Europea riguardanti appunto, in sintesi, se gli organismi ottenuti per mutagenesi costituiscano Ogm o se siano esclusi dal capo di azione della relativa Direttiva.
In questo giudizio – al contrario di quanto avviene nella maggior parte dei casi - la Corte si è distaccata dall’opinione dell’Avvocato Generale della Corte del gennaio 20188, cogliendo abbastanza di sorpresa ricercatori e industria e raccogliendo invece il plauso di alcune Ong e di associazioni dell’agricoltura biologica.  Se, infatti, il Consiglio delle accademie europee delle scienze (Easac) ha dichiarato che tale decisione rappresenta un passo indietro nello sviluppo della scienza e dell’innovazione nell’EU, Ifoam ha dichiarato che è giusto che le NBTs vengano considerate alla stessa stregua di tutte le tecniche genetiche che prevedono manipolazioni del Dna. Essendo in scadenza, non si prevede che la Commissione e il Parlamento si esprimano sull’argomento che, quindi, è rimandato all’agenda delle istituzioni comunitarie dopo le elezioni del 2019.
Il dibattito giuridico si concentra sull’esenzione che la Direttiva 2001/18/EC già prevede per le tecniche di mutagenesi, ovvero se tale clausola sia da intendersi applicabile solo alle tecniche al momento conosciute (cioè quelle convenzionali), o se debba considerare l’evoluzione della tecnologia come suggerito dalla citata opinione dall’opinione dell’Avvocato Generale della Corte.
La decisione della Corte di Giustizia non elimina, anzi rende ancora più urgente, la revisione della Direttiva Comunitaria. Infatti, in considerazione degli sviluppi scientifici e tecnologi che stanno avvenendo a livello mondiale, si aprono almeno tre ordini di problemi a cui sarà necessario dare una risposta:

• ritardo tecnologico e disinvestimento
• problema di riconoscibilità
• problemi commerciali

Ritardo tecnologico e disinvestimento

L’omologazione delle varietà prodotte con le nuove tecniche di miglioramento genetico agli Ogm ha due conseguenze dirette per i sistema di ricerca e sviluppo. In primo luogo non è ammessa la sperimentazione in pieno campo, peraltro già in atto in molti paesi europei quali i Paesi Bassi, la Svezia etc. Inoltre, il fatto che la commercializzazione richieda un lungo processo per la valutazione dei rischi – della durata media di sei anni – da parte di Efsa e della Commissione, rende l’investimento - stimato in 7-15 milioni di euro (Tait and Barker, 2011; Hartung e Schiemann, 2014) - troppo costoso sia per la ricerca pubblica che per l’industria. Secondo il direttore del programma di Plant Sciences di Wageningen Research9 sono stati già ritirati molti fondi già stanziati e le industrie multinazionali stanno spostando le sperimentazioni (e successivamente la registrazione delle nuove varietà) in paesi con legislazioni più favorevoli, mentre viene bloccata l’attività delle aziende più piccole e della ricerca pubblica che si concentrano su colture appartenenti a segmenti di mercato più limitati.

Tracciabilità

Una questione rilevante, qualora si vogliano stabilire regole di coesistenza e tracciabilità, è rappresentata dalla possibilità di distinguere i prodotti realizzati con l’uso delle NBTs da quelli ottenuti con le tecniche convenzionali di miglioramento genetico. In effetti, nel caso in cui non si abbia conoscenza documentale dell’avvenuta modificazione, per la maggiore parte delle nuove tecniche di ibridazione è impossibile, con gli strumenti molecolari in uso nel caso delle specie transgeniche, individuare la modificazione o distinguerla da una variazione intervenuta attraverso tecniche convenzionali rendendo così la tracciabilità molto complessa.  Nel caso in cui invece venga fornita l’informazione circa la modifica genetica, l’identificazione molecolare è teoricamente possibile (ma non in tutti i casi) ma complessa ed è in molti casi impossibile individuare il metodo utilizzato (Hcb, 2017). 
Il fatto che la tracciabilità possa essere esclusivamente documentale rende estremamente difficile i controlli e, di conseguenza, la regolamentazione della coesistenza. Vale la pena ribadire che le regole di coesistenza hanno l’obiettivo di separare le produzioni in modo tale che non ci sia interferenza laddove si voglia evitare la contaminazione e non, di proteggere l’ambiente o la salute. Questi aspetti infatti concernono la valutazione dei rischi e vengono affrontati prima dell’autorizzazione della commercializzazione di una determinata varietà.

Commercio internazionale

La non possibilità di identificare le modificazioni genetiche ottenute attraverso la maggior parte delle NBTs pone problemi nel commercio dei prodotti agroalimentari con quei paesi in cui la registrazione delle nuove varietà si basa sulle caratteristiche del prodotto finale e non sulle tecniche genetiche utilizzate (Purnahegen et al., 2018b). Ad esempio, sarebbe difficile da mettere in pratica un divieto di importazione in assenza di tecniche di routine per gli accertamenti.  Sono molti, infatti, tra i principali partner commerciali dell’UE, che affrontano la valutazione del rischio solo se vengono ottenuti prodotti nuovi, non presenti in natura, indipendentemente dalle tecniche di miglioramento adottate , tra cui gli Stati Uniti, il Canada, il Giappone , il Brasile (Tabella 1).

Tabella 1 - Legislazione su Ogm e NTBTs nei principali partner dell’UE

Fonte: elaborazione dell'Autore

Conclusioni

Non vi è dubbio che l’interpretazione della Corte, che per il suo ruolo si limita a dare l’interpretazione autentica delle norme in vigore, non può che rafforzare la posizione di coloro che ritengono superata la direttiva attualmente in vigore in quanto nata in un contesto tecnologico assolutamente diverso. La Direttiva infatti esclude dal proprio campo di azione la mutagenesi avvenuta con tecniche che godono di una lunga fase di sperimentazione ed applicazione come ad esempio l’uso di radiazioni. 
La decisione della Corte interrompe una prassi di fatto in uso in cui i paesi membri dell’UE agivano in modo autonomo secondo la propria interpretazione, in molti casi procedendo all’autorizzazione caso per caso, sia per quanto riguardava la sperimentazione in pieno campo che la coltivazione, in altri fissando il divieto assoluto. Ancor di più, con la Brexit si potrebbe verificare che il Regno Unito provveda ad esonerare le NBTs creando una differenza di comportamenti e di competitività tra agricoltori britannici e agricoltori europei (Purnahegen et al., 2018b). Infatti il Regno Unito è già intervenuto nel caso C- 528- 16 in tal senso e, sebbene, non ci siano state finora richieste di autorizzazioni, il Regno Unito ha dichiarato di voler eventualmente decidere caso per caso.  Un approccio simile – in attesa della decisione della Corte - è anche adottato finora da Belgio, Finlandia, Francia, Spagna, mentre altri paesi comunitari – tra cui l’Italia - hanno adottato l’interpretazione più restrittiva.
In Italia, dove la coltivazione di Ogm è vietata come pure la sperimentazione in pieno campo, il Ministero dell’Ambiente ha chiesto un parere al Comitato Nazionale per la biosicurezza, le Biotecnologie le Scienze della vita (Cnbbsv) in merito alla nota esplicativa sulle nuove tecniche di miglioramento genetico pubblicata dallo Scientific Advice Mechanism High Level Group della Commissione Europea. Il Comitato ha approvato il documento “Le New Breedings Tecniques” dopo aver svolto una consultazione di portatori d interesse.   Nel parere si auspica la revisione della Direttiva, ritenendosi non corretto scientificamente normare differentemente prodotti indistinguibili10
E’ verosimile che le nuove Istituzioni comunitarie si troveranno presto a legiferare sia perché la sentenza della Corte di giustizia ha interrotto la prassi in corso, creando una situazione non accettabile per molti paesi tra cui la Germania e la Francia, sia perché oggettivamente la Direttiva del 2011 è superata e richiede di essere modificata in virtù dell’evoluzione delle tecnologie (Purnahegen et al., 2018a). Lo stesso Commissario Hogan dichiarandosi sorpreso dalla decisione della Corte ha detto che è necessaria una riflessione sul ruolo che in questo tipo di decisioni debba avere la scienza11. In ogni caso due sono le opzioni disponibili rispetto allo status quo: da un lato una regolamentazione specifica dedicata alle NBTs, dall’altro una deregolamentazione che preveda l’esclusione di alcune tecniche dalla direttiva sugli Ogm. Il grosso rischio, in assenza, di un accordo, è che, così come succede oggi per gli Ogm, gli Stati membri possano volere procedere con proprie norme in modo da rispondere alle esigenze delle proprie imprese e dei propri cittadini, decretando ancora una volta la difficoltà dell’Europa di avere una politica ed un mercato comune.

Riferimenti bibliografici

• Hartung, F. and Schiemann, J. ( 2014) Precise plant breeding using new genome editing techniques: opportunities, safety and regulation in the EU. The Plant Journal, 78(5), pp.742-752

• Haut Conseil des Biotechnologies (2017), Avis sur les nouvelles techniques d’obtention de plantes (new plant breeding techniques-npbt), Paris, 2 novembre 2017, [pdf]

• Hilscher, J., Bürstmayr, H., & Stoger, E. (2017). Targeted modification of plant genomes for precision crop breeding. Biotechnology journal, 12(1)

• Purnhagen K, Kok E, Kleter G, Schebesta H, Visser Rgf, Wesseler J. 2018b. (2018b). EU court casts new plant breeding techniques into regulatory limbo. Nature biotechnology, 36(9), 799

• Purnhagen, K.P. et al. (2018a), The European Union Court’s Advocate General’s Opinion and new plant breeding techniques, Nat. Biotechnol. 36, 573–575 (2018)

• Tait, J. and Barker, G. (2011), Global food security and the governance of modern biotechnologies: Science & Society Series on Food and Science. Embo reports, 12(8), pp.763-768

• 1. Articolo realizzato nell’ambito del progetto Biotech finanziato dal Mipaaf con decreto 15957/7305/2018 del 18.05.2018. Si ringrazia il referee anonimo le cui ossevazioni hanno consentito di migliorare la stesura dell’articolo.
• 2. Per una rassegna delle tecniche si veda Hilscher et al. (2017) e Hcb (2017).
• 3. In base del tipo di modificazione ottenuta queste tecniche si classificano in:

  Sdn-1: producono una mutazione genetica, via inserzione o cancellazione, di una singola coppia o di una piccolo numero di nucleotidi in un sito specifico del genoma;
  Sdn-2: Convertono un allele modificando parte di una sequenza del Dna;

  Sdn-3: Integrano una determinata sequenza di Dna.

• 4. ZFNs sono proteine  sintetiche costituite da zona scissione dette nucleasi a dita di zinco; Talen (Transcription Activator-Like Effector Nucleases) sono proteine batteriche in grado di interagire specificamente con le sequenze di Dna di una pianta e modificarne la trascrizione genica; Crispr (Crispr: clustered regularly interspaced short palindromic repeats) è un meccanismo che si basa sull’interazione tra le nucleasi del sistema batterico Crispr associato all’enzima Cas9.
• 5. Regolamento (UE) 2015/2283 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 novembre 2015 relativo ai nuovi alimenti e che modifica il regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio e abroga il regolamento (CE) n. 258/97 del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 1852/2001 della Commissione.
• 6. Uk Biotecnology and Biological sciences Reserach Council (Bbsrc), German Academies, European Plant scinece Organzaion (Epso), Haut Counceil Des Biotechnolgies (Hcb) in Francia.
• 7. [link].
• 8. [pdf].
• 9. [link].
• 10. [pdf]. Nel documento si evidenzia la posizione contraria di Coldiretti.
• 11. [link].