Comunicare la politica di sviluppo rurale. L’esperienza di valutazione 2007-13 e prime riflessioni sul 2014-20

Abstract

Per il 2014-20, il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr) ha destinato circa cento miliardi di euro al cofinanziamento dei 118 Programmi di sviluppo rurale (Psr) dei 28 Stati membri (Sm). Trasmettere la portata e il ruolo di questa politica sul miglioramento della qualità della vita, della competitività e dell’ambiente è in capo alle strategie di informazione e pubblicità. Il lavoro si propone di esplorare il tema della comunicazione dello sviluppo rurale attraverso una lettura delle informazioni disponibili sulla programmazione nazionale 2014-20 e delle esperienze realizzate nel 2007-13. Con tale finalità, oltre agli aspetti normativi legati alla comunicazione e alla sua importanza nelle politiche comunitarie, sono stati analizzati i principali contenuti delle valutazioni dei Psr 2007-13 e delle strategie di comunicazione 2014-20.

Profilo normativo  

Nonostante la Politica agricola comune (Pac) conti ormai circa mezzo secolo di attività, i flussi di informazione verso il grande pubblico hanno assunto un ruolo centrale solo in anni recenti. A ben vedere, il considerevole peso sul bilancio europeo dei fondi destinati all’agricoltura, così come la necessità di far conoscere ai cittadini1 le ragioni di tale sostegno hanno progressivamente portato gli organi decisionali comunitari verso l’individuazione e la definizione di una specifica strategia per comunicare in modo più incisivo ed efficace i contenuti e gli obiettivi della Pac. Tale strategia è stata espressa, seppur in termini generali, nel Libro bianco su una politica europea di comunicazione (Commissione delle comunità europee, 2006) che individua tre principi fondamentali per tutte le azioni di informazione e pubblicità: l’inclusione, la diversità e la partecipazione. L’accento è, quindi, posto sull’accessibilità delle informazioni (con particolare attenzione alle minoranze e ai disabili); sul rispetto della eterogeneità linguistica e culturale presente nel territorio europeo e su una maggiore vicinanza tra istituzioni e cittadini attraverso una più ampia partecipazione di questi ultimi ai processi decisionali.
A livello normativo, una vera e propria strategia di comunicazione della Pac verso l’esterno è stata adottata con l’avvio del ciclo di programmazione 2014-20 (Carta et al., 2017b) e trova adeguata espressione nel Reg. (UE) n. 1306/2013. L’articolo 45, nello specifico, stabilisce che la comunicazione di informazioni ha «lo scopo di contribuire a spiegare, attuare e sviluppare la Pac e a sensibilizzare il pubblico ai suoi contenuti e ai suoi obiettivi, ripristinare la fiducia dei consumatori a seguito di crisi attraverso campagne informative, informare gli agricoltori e gli altri soggetti attivi nelle zone rurali, promuovere il modello agricolo europeo e aiutare i cittadini a comprenderlo». In aggiunta, l’articolo stabilisce che «le informazioni fornite devono essere coerenti, obiettive ed esaurienti, tanto all’interno quanto all’esterno dell’Unione, al fine di offrire un quadro generale fedele della Pac».
Dall’esame del dettato regolamentare emerge, seppur per sommi capi, un obiettivo comunicativo piuttosto ambizioso che riguarda, da una parte, l’aumento della conoscenza della Pac e, dall’altra, la comprensione dei benefici che essa può fornire nel breve e lungo periodo, mostrandosi come modello che abbraccia aspetti economici e sociali (Verrascina, 2017).

Una lettura delle strategie di comunicazione dei Psr 2014-20

Comunicare l’importanza del sostegno all’agricoltura e alle aree rurali è strategico anche nell’ambito del II pilastro della Pac (Enrd, 2011). Anche in questo caso, la centralità della comunicazione nella politica europea per lo sviluppo rurale emerge chiaramente dalla lettura dei regolamenti comunitari.
Le prescrizioni regolamentari in tema di informazione e pubblicità del Feasr sono definite dal Reg. (UE) n. 1305/2013 che stabilisce (art. 66) l’obbligatorietà per gli Sm di prevedere azioni informative e pubblicitarie sugli interventi cofinanziati dai Psr, definendone le modalità di applicazione nel Reg. delegato (UE) n. 808/2013 (art. 13). Nell’Allegato III di tale regolamento sono poi declinati i contenuti e le caratteristiche tecniche delle strategie di informazione e pubblicità dei Psr 2014-20 che devono, al contempo, sia assicurare la trasparenza sui meccanismi di accesso ai finanziamenti, perseguendo una logica di pari opportunità, sia garantire visibilità alle politiche, in modo da contribuire a rafforzare presso l’opinione pubblica la percezione del ruolo svolto dall’Ue e permettere al cittadino di verificare che i soldi pubblici siano spesi correttamente e producano benefici per la collettività, secondo una logica di conoscenza e accountability.
Nella strategia2 ciascuna Regione e Provincia Autonoma ha definito, in maniera più o meno approfondita, le modalità, gli strumenti e i target delle attività di informazione e pubblicità, nonché le risorse da dedicarvi restituendo, in tal modo, una indicazione del peso rivestito dalla comunicazione a livello di Psr (Carta et al., 2017a).
Di seguito vengono esaminati, seppur in maniera sintetica, i target-group, gli strumenti e i canali utilizzati per le attività di comunicazione e il sistema di monitoraggio e valutazione previsti nei documenti regionali3.
In prima analisi, la dotazione monetaria assegnata alle attività di comunicazione può fornire indicazioni sul peso rivestito dalla tematica nell’economia globale dei Psr. Complessivamente, le strategie di informazione e pubblicità 2014-204 hanno intercettato, con un budget di 37,4 milioni di euro, il 10% delle risorse finanziarie destinate all’assistenza tecnica (misura 20 dei Psr5). In media, verranno dedicati oltre 1,87 milioni di euro alla comunicazione delle opportunità e dei risultati dei Psr 2014-20, con un range di valori che va dai circa 16 mila euro della Valle d’Aosta ai 5 milioni di euro della Campania.
È possibile rilevare come lo stanziamento di risorse destinato all’attuazione della comunicazione ne rifletta, da un lato, la maggiore rilevanza strategica attribuita dai regolamenti comunitari ai fini del miglioramento delle funzioni di informazione e promozione del ruolo dell’Unione europea (Ue) negli interventi a supporto dello sviluppo rurale e, dall’altro, l’aumentata complessità rispetto alla programmazione 2007-13 (Figura 1). I Psr di Valle d’Aosta, Abruzzo ed Emilia Romagna rappresentano una evidente eccezione a tale scelta, avendo optato per una riduzione, rispettivamente, del 59%, 48% e 13% a fronte di un incremento della dotazione di risorse finanziarie per l’assistenza tecnica. Anche la regione Puglia è annoverabile tra le regioni che hanno sensibilmente ridotto la dotazione a valere sulla comunicazione (-37%). Tuttavia, a differenza delle altre regioni citate, tale decremento si inquadra in una più ampia scelta di contrazione delle risorse dedicate alla misura 20 rispetto alla corrispondente 511 della precedente programmazione.

Figura 1 - Raffronto dotazione finanziaria destinata alle strategie di comunicazione nei Psr 2007-13 e 2014-20 (valori assoluti in milioni di euro)

Note: per la regione Veneto le risorse 2014-20 fanno riferimento all’importo del servizio posto a base d’asta non essendo stato specificato un importo orientativo in sede di strategia; nel caso della regione Lombardia non è disponibile la dotazione stanziata.
Fonte: nostre elaborazioni su strategie di comunicazione Psr 2014-20

Particolare rilevanza assumono i destinatari delle attività di comunicazione, ovvero i target-group che sono raggruppabili in tre principali macro-categorie: beneficiari; partenariato economico-sociale e organi di informazione; grande pubblico, talvolta distinto in specifiche declinazioni. Tuttavia, le indicazioni si riducono, in alcuni casi, ad una mappatura (talvolta incompleta) degli interlocutori del Psr (Figura 2). Tra questi un ruolo centrale è riconosciuto ai beneficiari degli interventi, che vengono chiaramente distinti in “potenziali” ed “effettivi” in 19 strategie su 21, palesando l’obiettivo di raggiungere sia gli operatori già interessati sia i candidati a beneficiarne. I portatori di interesse e il partenariato sono individuati come soggetti target, rispettivamente, dal 90% e dall’80% delle regioni, mentre minore rilevanza è data al grande pubblico (60%) che, solo in limitati casi, viene dettagliato nelle sue componenti (cittadini, scuole, giovani, ecc.).
L’efficacia della comunicazione è strettamente connessa ad una adeguata scelta delle modalità di trasferimento dei contenuti della comunicazione, considerata la varietà dei territori, dei linguaggi e dei soggetti da raggiungere. In tal senso, solo un numero ristretto di strategie è stato basato su una preliminare analisi del contesto di riferimento6 e poco più della metà delle regioni (55%) ha pianificato attività ed elementi comunicativi specifici per ciascun gruppo di destinatari7. Tali regioni si sono distinte, seppure con livelli di dettaglio differenti, per una segmentazione degli strumenti comunicativi e delle attività sulla base dei target-group individuati. Le azioni descritte risultano, in tal modo, maggiormente orientate alle caratteristiche e alle specifiche esigenze conoscitive e linguistiche (linguaggio tecnico vs linguaggio divulgativo) dei destinatari.
Nondimeno, le strategie 2014-20 si sono contraddistinte per la definizione di un ampio ventaglio di strumenti, sia tradizionali che non convenzionali (quali, ad esempio, camper per pubblicità dinamica, giochi di ruolo e caccia al tesoro, spot al cinema). In particolare, sono stati previsti strumenti web, strumenti a mezzo stampa; radio e tv; iniziative territoriali e altre tipologie di strumenti quali gadget, concorsi e visite guidate. Tra gli strumenti web previsti, il portale, rappresentando un obbligo regolamentare, viene esplicitamente richiamato da tutte le strategie. Accanto a tale elemento cogente, è stato dato ampio spazio (80% delle regioni) ai canali social, (Facebook, Instagramm, Twitter), nell’intento di veicolare i messaggi dello sviluppo rurale anche attraverso applicativi di largo utilizzo e di intercettare, in tal modo, un target più giovane o, comunque, non prettamente tecnico. Altri strumenti interessanti, seppure proposti da un limitato numero di Psr (35%), sono i video-tutorial e gli instant messaging, caratterizzati da efficacia ed immediatezza.

Figura 2 - Principali target delle attività di comunicazione

Fonte: nostre elaborazioni su strategie di comunicazione Psr 2014-20

In considerazione del ruolo svolto dalla valutazione della comunicazione, il monitoraggio e la misurazione dell’efficacia e dell’efficienza degli interventi di comunicazione rappresentano un elemento cardine.
Su tale aspetto, si evidenzia una diffusa presenza (75%) all’interno delle strategie di una sezione dedicata alla formulazione di indicatori, declinati per le specifiche attività di comunicazione. Nei restanti casi, non viene definito alcuno strumento di monitoraggio e valutazione o viene demandato l’onere al valutatore indipendente.
In generale, si tratta, laddove presenti, di indicatori di realizzazione (es. n. di partecipanti agli eventi; n. di pubblicazioni; n. di workshop realizzati) che solo in pochi Psr vengono affiancati da indicatori di efficacia o trovano una quantificazione dei valori attesi. Ciò rafforza la necessità di prevedere dei percorsi metodologici che supportino le Amministrazioni nella definizione di una adeguata domanda valutativa, accompagnata da strumenti di analisi che consentano il governo e, ove necessario, la formulazione di opportuni correttivi dell’attività di comunicazione.

Lezioni dall’esperienza di valutazione 2007-13

Nella programmazione 2007-13, la valutazione delle attività di comunicazione dei Psr non ha avuto un ruolo significativo nell’ambito delle valutazioni on going ed ex post non soltanto a livello nazionale ma anche, più in generale, a livello europeo. A tal proposito, basti considerare che su 350 tra approfondimenti tematici e documenti valutativi realizzati in Italia tra il 2010 e il 2015, soltanto l’1% ha riguardato il tema della comunicazione (Licciardo, Carta, 2017). Le ragioni di tale evidenza vanno per lo più rintracciate nelle difficoltà metodologiche legate alla valutazione del tema, ma anche ai fabbisogni conoscitivi regionali, maggiormente orientati sulla valutazione delle misure di intervento.
Tuttavia, la lettura dei rapporti di valutazione realizzati nel settennio 2007-138 permette di individuare alcuni elementi di riflessione e di apprendimento utili per le analisi valutative dell’attuale periodo di programmazione. In particolare, sono emersi quali fattori di criticità:

• il largo utilizzo di analisi di customer satisfaction, non propriamente categorizzabili tra le attività di valutazione, in quanto privi di validità del dato (Bezzi C., 2017);
• impiego di indicatori di prodotto e risultato, ma carenza di valutazioni sull’impatto dell’attività di comunicazione svolta sul target di riferimento (in termini di migliore conoscenza del programma, delle opportunità di finanziamento e del ruolo dell’agricoltura);
• inadeguatezza della sola analisi desk per la valutazione del tema;
• mancanza di traduzioni delle valutazioni prodotte negli altri Sm (Andersson et al., 2017) che possano consentire uno scambio di buone pratiche e know how a livello europeo.

Sono annoverabili, al contrario, tra le pratiche positive:

• la differenziazione tra i due «flussi comunicazionali» (Klein-Dossou, Fava, 2001), quello interno e quello esterno, nella valutazione della comunicazione;
• l’approccio lesson learned, non soltanto con riferimento al passato ma anche during the programme, per riprogrammare e reindirizzare le attività di comunicazione;
• l’ampio coinvolgimento degli attori dello sviluppo rurale: i) beneficiari effettivi e potenziali; ii) Autorità di Gestione (Adg); iii) società civile;
• l’utilizzo di una forma grafica comunicativa ed efficace per il delivery dei dati e dei risultati delle valutazioni.

L’analisi a livello nazionale ha riguardato le valutazioni realizzate dal valutatore indipendente per il Psr Sardegna (Isri, 2015) e per la Rete Rurale Nazionale (Rrn) (Ecosfera VIC, 2010) e da una società in house per la Campania (Assessorato Agricoltura Regione Campania, DigitCampania, 2014). La numerosità delle attività di comunicazione realizzate ha richiesto uno sforzo valutativo importante, ma talvolta insufficiente a restituire informazioni sull’impatto delle attività realizzate per i diversi target della comunicazione dei Psr. Tra le metodologie utilizzate, seppure in taluni casi si siano limitate all’analisi documentale di tipo desk, si annoverano approcci partecipati alla valutazione (Rrn), indagini di customer satisfaction, focus group, studi di caso, questionari di autovalutazione e brainstorming valutativo.

Elementi di discussione

Le azioni di informazione e comunicazione hanno assunto un ruolo crescente all’interno delle politiche comunitarie soprattutto per la necessità di soddisfare le funzioni di conoscenza e di accountability.
Anche nell’ambito della Pac e, più nello specifico, della politica per lo sviluppo rurale, si è reso imprescindibile l’individuazione di obiettivi chiari e ruoli definiti che conferissero adeguata rilevanza alle attività di informazione e pubblicità dei Programmi. Ciò rende ancor più indispensabile la definizione di un percorso valutativo congruo alle caratteristiche della comunicazione.
Le esperienze della precedente programmazione hanno evidenziato alcune criticità, soprattutto legate alla misurazione degli impatti e dell’efficacia delle azioni di informazione e pubblicità realizzate. Tali elementi, uniti al limitato interesse manifestato dalle Adg dei Psr 2007-13 per il tema, rafforzano la necessità di porre particolare attenzione al follow-up dei risultati delle strategie di comunicazione, anche in virtù del maggiore stanziamento finanziario complessivamente destinato dalle amministrazioni regionali nell’attuale periodo di programmazione.
Le strategie di comunicazione 2014-20 si limitano, salvo qualche eccezione, a riproporre i contenuti regolamentari in termini di obiettivi, destinatari, azioni, strumenti, pianificazione, risorse, monitoraggio e valutazione. Quest’ultimo ambito, tuttavia, appare meramente descrittivo e, in generale, poco approfondito. Tra l’altro, i quesiti valutativi previsti dal Regolamento di esecuzione non contemplano in maniera esplicita la tematica, ma questo non può e non deve limitare l’importanza di indagare i processi comunicativi verso gli attori che sono coinvolti nel Psr. Una valutazione della strategia di comunicazione è infatti indispensabile, non solo per avere un feedback sul fatto che i messaggi hanno raggiunto il target-group e sono stati compresi, ma soprattutto perché la valutazione migliora l’efficacia della comunicazione. A ben vedere, lo sviluppo di un piano di comunicazione flessibile e la realizzazione di valutazioni on-time può aiutare ad individuare quali strumenti e attività funzionano bene o, viceversa, quali potrebbero necessitare di un aggiustamento al fine del perseguimento dei risultati attesi.
Sulla scorta delle previsioni regolamentari e, soprattutto, delle responsabilità che ne derivano per le Adg, si evidenzia la necessità di rafforzare le attività di valutazione delle strategie di comunicazione al fine di:

• orientare la strutturazione del flusso informativo rendendolo funzionale al miglioramento continuo delle attività di comunicazione progettate, garantendo, al contempo, il controllo di efficacia/efficienza;
• individuare le (eventuali) criticità e progettare le opportune azioni correttive;
• verificare la realizzazione delle iniziative programmate;
• incrementare il quadro degli indicatori utilizzati e, soprattutto, introdurre obiettivi di riferimento oggettivamente misurabili al fine di valutare i risultati e gli impatti conseguiti.

Riferimenti bibliografici

• Andersson, A., Höjgård, S., Rabinowicz, E., 2017. Evaluation of results and adaptation of EU Rural Development Programmes. Land use policy 67, 298–314

• Assessorato Agricoltura Regione Campania, DigitCampania (2014) Rapporto di valutazione del Piano di Comunicazione del PSR Campania 2007/2013, Napoli

• Bezzi C., 2017. Appunti generali preliminari di valutazione della comunicazione pubblica, [link]

• Carta V., Cristiano S., Licciardo F., Verrascina M. (2017a), Valutare le strategie di comunicazione dei Programmi di Sviluppo Rurale 2014-20. Possibili approcci metodologici. Paper presentato al XX Congresso dell’Associazione Italiana di Valutazione, 20-22 aprile 2017, Padova

• Carta V., Licciardo F., Verrascina M. (2017b), La valutazione delle strategie di comunicazione nelle politiche per lo sviluppo rurale. Paper presentato alla XXXVIII Conferenza Italiana di Scienze Regionali, 20-22 settembre 2017, Cagliari

• Commissione delle Comunità Europee (2006), Libro bianco su una politica europea di comunicazione. Bruxelles, 1.2.2006, Com(2006) 35 definitivo

• European Network for Rural Development (2011), Comunicare la politica di sviluppo rurale dell’UE, Bruxelles

• Ecosfera Vic (2010), Valutazione intermedia del Programma Rete Rurale Nazionale 2007-2013, Roma

• Isri (2015), Strategia ed attuazione del piano di comunicazione del Psr Sardegna 2007-2013, Roma

• Klein-Dossou G.B., Fava E. (2001), La comunicazione nelle & delle organizzazioni: l’istituzione pubblica, Rassegna Italiana di Valutazione n. 22-23/2001, pp. 15-26, FrancoAngeli editore, Milano

• Licciardo F., Carta V. (2017), L’analisi della domanda valutativa nei Psr 2007-2013 in Cristiano S. (a cura), I principali risultati dei PSR 2007-2013: sintesi delle valutazioni ex post. Documento di analisi, Rete Rurale Nazionale - Crea PB, Roma

• Verrascina M. (2017), Comunicare le politiche di sviluppo rurale 2014-2020, PianetaPSR, numero 61, Maggio 2017, Roma

• 1. Proprio nell’ottica di un maggiore informazione la Commissione europea ha avviato, a partire dalla metà degli anni 2000, delle indagini mirate attraverso l’Eurobarometro [link], un sondaggio periodico effettuato su un campione rappresentativo di cittadini europei volto ad indagare le opinioni e le percezioni in merito alle politiche comunitarie, tra cui la Pac. Il confronto tra le diverse indagini realizzate a distanza di anni evidenziano una crescita percentuale dei cittadini informati sulla Pac, sugli interventi e sui contenuti della politica stessa. Il risultato più evidente è il confronto tra i dati 2009 e quelli 2013: nell’arco di un quinquennio, infatti, si è passati dal 41% al 64% in termini di conoscenza della politica in maniera dettagliata o comunque se ne è sentito parlare e si sa cos’è.
• 2. Come previsto dall’art. 13 del Reg. delegato (UE) n. 808/2014, le strategie di informazione e pubblicità sono state presentate entro sei mesi dalla data di approvazione del Programma.
• 3. I dati presentati nel lavoro sono frutto di una analisi desk effettuata dagli Autori sulle strategie di informazione e pubblicità dei Psr 2014-20 delle regioni italiane. L’analisi si è focalizzata sul calcolo delle principali statistiche descrittive per i dati quantitativi disponibili (risorse finanziarie) e la rielaborazione, attraverso classificazioni di sintesi, delle principali informazioni qualitative (target-group, strumenti di comunicazione, indicatori).
• 4. Non sono disponibili i dati sulla dotazione finanziaria stanziata dalla regione Lombardia per la strategia di comunicazione.
• 5. Regolamenti n. 1303/2013 (art. 59) e n. 1305/2013 (art. 51).
• 6. Ne rappresenta un esaustivo esempio la strategia definita dalla regione Veneto.
• 7. Si fa riferimento alle strategie di Abruzzo, Calabria, Campania, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Toscana, Trento, Umbria, Valle d’Aosta e Veneto.
• 8. Per la trattazione completa dei casi studio si rimanda a Carta et al. (2017b).