La "commerciabilità" dei beni pubblici prodotti dall'impresa agraria

La "commerciabilità" dei beni pubblici prodotti dall'impresa agraria
Il caso del paesaggio rurale
a Università di Udine, Dipartimento di Scienze economiche statistiche

Introduzione (1)

Il presente contributo vuole offrire alcuni spunti di riflessione sul percorso, emerso con forte evidenza soprattutto in Europa a partire dagli anni ’80, da un’agricoltura destinata alla produzione di beni (alimentari e non) ad un’agricoltura multifunzionale, in grado di offrire alla collettività altri beni e servizi, volti all’aumento del benessere sociale. Nella tradizione economico-agraria italiana, da tempo si sostiene la capacità del comparto primario di fornire importanti output sociali. Quello a cui di recente si è assistito è piuttosto un processo di ripensamento dei contenuti che tale ruolo assume nell’attuale frangente dello sviluppo socio-economico.
Il tema della multifunzionalità dell’agricoltura è stato affrontato dall’analisi economica utilizzando principalmente il concetto di fallimento di mercato dovuto all’esistenza di fenomeni noti come esternalità (positive e negative) e beni pubblici. Il presente lavoro vuole illustrare una serie di considerazioni sulla possibilità di far leva sulle forze del mercato per garantire un adeguata offerta di beni pubblici da parte delle imprese agricole. Si vuole infine esemplificare quanto proposto dall’economia pubblica ed agro-ambientale nel caso particolare del paesaggio rurale.

Beni pubblici e multifunzionalità dell’impresa agricola

I beni pubblici (puri) sono beni caratterizzati essenzialmente da due peculiarità: la non rivalità e la non escludibilità. La non rivalità rappresenta la caratteristica per cui alcuni beni possono essere messi simultaneamente a disposizione di tutti i consumatori, senza che il consumo da parte di un individuo limiti la possibilità di consumo dello stesso bene da parte di altri individui. La non escludibilità esprime l’impossibilità per il produttore di un bene di escludere altri individui dai benefici di tale produzione (Tempesta, 2005). La possibilità dell’uso secondo una scala continua dei principi di escludibilità e rivalità, porta alla definizione di uno schema che genera un quadrante con quattro combinazioni: accanto agli estremi dei beni privati (rivali ed escludibili) e dei beni pubblici puri (non rivali e non escludibili), vi sono i casi intermedi nelle due dimensioni, con intensità variabili di escludibilità e/o rivalità. È il campo dei beni pubblici “misti” o “impuri”(2). In tutti i casi, i beni pubblici comportano anomalie nel regolare funzionamento del mercato come strumento di efficiente allocazione delle risorse e da ciò nasce il problema di come ricondurre la loro offerta e domanda a condizioni fortemente desiderabili per il benessere della collettività. Alla tradizionale contrapposizione tra ruolo dello Stato e benefici del libero mercato, si è affiancato nel tempo il punto di vista definibile di “governance”, una modalità di negoziazione tra sfera pubblica, privata e/o altri attori caratterizzata da un complesso network di interdipendenza a diversi livelli di autorità.
Le diverse tipologie di beni pubblici presenti nel conteso rurale, con le loro variabili graduazioni del livello di “pubblicità”, hanno dato vita a diverse forme di risposta regolamentare pubblica (OCSE, 2003). A volte però è emersa una vera e propria inopportunità, per efficienza ed efficacia, dell’intervento pubblico ed è apparso invece che un processo verso la “commerciabilità” da parte dell’impresa agraria sia quello più adatto (Merlo et al., 1999; OCSE, 2003 e 2005). L’ipotesi è quella di uno sviluppo verso la “privatizzazione” dei beni non rivali e/o non escludibili. Va detto che l’intensità della presenza delle due dimensioni considerate dipende da quale gruppo di consumatori/fruitori si prende in considerazione (Petrick, 2006) e, di conseguenza, lo stesso bene può produrre servizi appartenenti a diverse categorie (Viaggi, 2003). Tale fatto porta anche a diverse implicazioni in termini di modalità di organizzazione della produzione che può spaziare da una fornitura o tutela di tipo esclusivamente pubblico a forme contrattuali con diverso grado di interazione pubblico-privato.
In passato, l’offerta di output agroalimentari sul mercato veniva accompagnata da una (gratuita ma costosa) fornitura di beni pubblici, nonostante non ci fosse in generale una domanda economica diretta di questi ultimi. Gli incentivi economici derivanti dai fenomeni di globalizzazione, dalla crescente competizione e dal progresso tecnico hanno portato le imprese agrarie a disaccoppiare gradualmente i due tipi di beni. Si pensi ad esempio alle opere di manutenzione del territorio (fossati) e di certe risorse vegetali (siepi) come ordinario completamento delle attività agricole o zootecniche. Da un lato si è verificato un calo nell’offerta di beni pubblici e dall’altro un aumento della loro domanda da parte della collettività. L’esplicazione della domanda tramite l’operatore pubblico ha dato avvio ad un supporto finanziario, creando così un nuovo “mercato potenziale” per gli agricoltori, anche mediante una produzione separata. In seguito a questa trasformazione del contesto economico-produttivo sono emersi mercati (o quasi-mercati) per i beni pubblici, con un “sentiero di commerciabilità” che apre sempre maggiori possibilità di sviluppo di ricavi tangibili per il bilancio aziendale (Merlo et al., 1999; OCSE, 2005).

Creazione di mercati e fornitura volontaria dei beni pubblici prodotti dall’impresa agricola

L’offerta di beni pubblici richiede sia informazioni usualmente non disponibili per gli attuali imprenditori agricoli, che la necessità di coordinamento tra decisioni di differenti imprenditori. Questi inoltre hanno bisogno di incentivi per fornire la gamma e l’ampiezza di beni pubblici desiderata dalla collettività. In assenza di mercato, vanno disposti dei meccanismi adeguati per stimolare gli agricoltori ad adottare i necessari adeguamenti nelle pratiche produttive e organizzative delle imprese agricole. In questo senso, anche la ricerca economico-agraria ha da tempo affrontato il contesto della trasformazione dei beni pubblici verso forme sempre più vicine a quelle di mercato, come è stato riassunto nel già citato “sentiero di commerciabilità” che può fare riferimento a modifiche del quadro istituzionale (diritti di proprietà) oppure all’applicazione di particolari sistemi di gestione e di marketing (Merlo et al., 1999; Vadnal, 2005).
La necessità di esplorare le condizioni per cui la fornitura di beni e servizi pubblici possano adottare approcci non basati sulla regolamentazione pubblica essendo nello stesso tempo più efficienti, stabili ed equi, ha portato l’OCSE ad elaborare un percorso di analisi centrato sulla multifunzionalità dell’agricoltura (OCSE, 2001) da cui far emergere le diverse implicazioni di intervento di regolamentazione istituzionale (OCSE, 2003) per giungere infine ad alcuni approfondimenti sul ruolo delle iniziative private (OCSE, 2005). Secondo questa impostazione, in presenza dei fallimenti di mercato, prima di attuare una programma di regolamentazione pubblica, andrebbero attentamente esplorate le condizioni per la creazione di mercati e per la fornitura volontaria dei beni e servizi non privati.
Nel tentativo di superare le inefficienze della strumentazione regolamentare pubblica e le difficoltà delle soluzioni centralizzate tramite tasse e sussidi, si è sviluppata una “scuola Coasiana” (Coase, 2006) che ritiene che l’intervento pubblico debba essere ristretto alla definizione dei diritti di proprietà che, se ben precisati, conducono a soluzioni non-pubbliche, raggiungibili tramite negoziazioni decentrate. L’impostazione basata su tali assunzioni della scuola Coasiana ha portato a cercare soluzioni ai fallimenti di mercato in cui l’intervento pubblico giochi un ruolo indiretto, lasciando il campo a quelli che vengono definiti "Non-Governmental Approaches" (NGAs) (OCSE, 2005).
In particolare, nel caso dei beni pubblici generati dall’impresa agricola, i NGAs sono definiti sia come quelli che implicano una contrattazione tra soggetti privati per l’offerta di beni pubblici con pagamenti da parte di consumatori/fruitori (domanda) nei confronti di agricoltori (offerta), sia come quelli che riguardano l’offerta volontaria e senza compensazioni. Per il primo tipo, i consumatori possono essere sia individui che organizzazioni non governative (ONG) che rappresentano gruppi di consumatori. I soggetti pubblici possono prendere parte alla contrattazione in varie forme; ad esempio definendo regole per i processi di transazione tra le parti o assumendo la fornitura di assistenza tecnica e finanziaria. Comunque questi particolari soggetti pubblici non entrano direttamente nella contrattazione né sovrintendono la contrattazione stessa. L’offerta volontaria può implicare una forma contrattuale con i consumatori, ma senza comportare trasferimenti a titolo oneroso. I NGAs vengono classificati in approcci di mercato, di club e fornitura volontaria; inoltre vengono distinti in base alla congiunzione o meno con le produzioni agricole alimentari e non (OCSE, 2005). Lo sforzo della ricerca di soluzioni del tipo NGAs può essere perseguibile con un certo interesse anche nel contesto europeo e nazionale, pensando specialmente alla dinamica delle politiche di intervento a sostegno dell’agricoltura con una crescente tendenza ad un ridimensionamento che con molta probabilità andrà nel tempo ad intaccare anche le risorse per lo sviluppo rurale e il sostegno della multifunzionalità dell’impresa agroalimentare. Ciononostante è usuale ritenere che le condizioni tecniche, economiche ed istituzionali del settore primario tendenzialmente porteranno a mantenere un qualche ruolo regolamentare per l’amministrazione pubblica, pur in una prospettiva di riduzione del carico burocratico, percepita come assai necessaria nel nostro Paese.

Il paesaggio rurale: un bene pubblico “commerciabile”?

Tra i beni pubblici forniti dalle imprese agroalimentari una posizione di particolare rilevanza e interesse assume il paesaggio rurale (Marangon, 2006; OCSE, 2001). Al fine di ottenere un assetto paesaggistico socialmente desiderabile, come esternalità dell’attività dell’impresa agricola, si possono seguire diverse strade: imposizione di vincoli (urbanistici); pagamento di sussidi di varia natura; remunerazione dell'esternalità da parte di chi ne beneficia (Marangon, 2006). In riferimento a quest’ultima ipotesi, sembra particolarmente interessante ricordare nuovamente lo studio sulle tipologie di NGAs (OCSE, 2005). In tale rassegna vengono riportati nove casi di studio in tema di beni pubblici e, in oltre la metà di questi, un ruolo rilevante viene esercitato dal paesaggio. Tale risorsa può perciò assumere il ruolo di driver per una internalizzazione del valore sociale associato al paesaggio in modo tale da poter influire sulla redditività dell’impresa. Ecco alcuni esempi (OCSE, 2005):

  • agriturismo in Italia; una masseria in Puglia in cui il paesaggio olivicolo e le costruzioni e borghi rurali fanno sì che l’attività agrituristica generi transazioni fra singole imprese agroalimentari e fruitori;
  • il National Trust nel Regno Unito, un’istituzione indipendente di volontariato che ha lo scopo di preservare siti di interesse storico e bellezze naturalistiche; la fornitura di beni pubblici connessa alla creazione di un trust riguarda la transazione tra imprese agricole ed uno specifico gruppo di soggetti (club);
  • agriturismo in Austria; il “Programma per la Conservazione del Paesaggio” è un accordo per il quale i beneficiari dei servizi paesaggistici rurali (turisti e comunità locale) pagano un “permesso d’uso” alle imprese agricole che aderiscono a specifiche linee guida di coltivazione volte a conservare i paesaggi stessi; anche i singoli turisti e l’industria turistica partecipano al programma;
  • treno turistico in Norvegia; in questo esempio un gruppo di agricoltori, le cui aziende sono collocate lungo il percorso ferroviario usato a fini turistici, viene remunerato per conservare il paesaggio rurale; i singoli turisti pagano indirettamente, tramite un’organizzazione privata;
  • conservazione della biodiversità e del paesaggio in Nuova Zelanda; un’organizzazione volontaria locale collabora con le imprese agricole per la conservazione della biodiversità e del paesaggio tramite accordi specifici e le relative attività; l’iniziativa è risultata efficace per la promozione della conservazione del patrimonio vegetale.

Da questi esempi a valenza paesaggistica, ma anche dagli altri riportati nella ricerca (OCSE, 2005), emerge in primo luogo che solo alcuni beni pubblici, con elementi di servizio (come il paesaggio), possono essere oggetto di transazioni private e solo quando i soggetti e le imprese agricole coinvolti sono ben individuati, in modo che anche i beni pubblici siano chiaramente definiti. Una base per l’attuazione efficace di NGAs è inoltre che vi sia la possibilità di rendere compatibili due obiettivi a volte conflittuali: la tutela dell’ambiente e del paesaggio e la produzione agroalimentare. Diversi esempi riportati attuano misure di contenimento dei costi di transazione, elemento assai delicato per decretare la concreta applicabilità di percorsi lungo la “linea di commercializzazione”. Da ultimo, ma non per importanza, si è potuto constatare che i processi di negoziazione dei beni pubblici paesaggistici hanno bisogno di diverse informazioni in merito ad esiti di valutazione dei beni pubblici (Tempesta e Thiene, 2006).

Note

(1) Il testo approfondisce uno dei temi affrontati dall’autore in occasione del convegno annuale della Società Italiana di Economia Agraria, tenutosi nel mese di settembre 2006.
(2) Una utile classificazione delle diverse categorie di beni pubblici in contesto rurale è quella dell’OCSE, sviluppata attorno al tema della multifunzionalità dell’agricoltura (OCSE, 2001).

Riferimenti bibliografici

  • Marangon F. (a cura di) (2006), Gli interventi paesaggistico ambientali nelle politiche regionali di sviluppo rurale, FrancoAngeli, Milano
  • Merlo M., Milocco E., Panting R. e Virgilietti P. (1999), “La creazione di mercati per i beni e servizi ricreativo-ambientali collegati ad agricoltura e foreste: un’indagine in Austria, Germania, Italia ed Olanda”, Rivista di Economia Agraria, n. 4, pp. 517-543
  • OCSE (2001), Multifunctionality: Towards an Analytical Framework, OCSE, Parigi
  • OCSE (2003), Multifunctionality. The Policy Implications, OCSE, Parigi
  • OCSE (2005), Multifunctionality in Agriculture. What Role for Private Initiatives?, OCSE, Parigi
  • Petrick M. (2006), Should the Government Finance Public Goods in Rural Areas? A Review of Arguments, University of Wisconsin-Madison, Department of Agricultural & Applied Economics, Staff Paper No. 497
  • Tempesta T. (2005), Appunti di estimo rurale e ambientale, Cleup, Padova
  • Tempesta T. e Thiene M. (2006), Percezione e valore del paesaggio, FrancoAngeli, Milano
  • Vadnal K. (2005), “Role of social innovations on farm multifunctionality [Rolle sozialer Innovationen auf die Multifunktionalität eines Betriebes]“, Jahrbuch der Österreichisch en Gesellschaft für Agrarökonomie, n. 13, pp. 253-268
  • Viaggi D. (2003), “Economia dei contratti e nuove tipologie di impresa in un'agricoltura multifunzionale”, in AA.VV., Nuove tipologie di impresa nell’agricoltura italiana, Centro Stampa 2P, Firenze, pp. 83-120
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