Introduzione
Il tema dei Cambiamenti Climatici (CC) ha assunto una notevole rilevanza nel settore agricolo, poiché esso è considerato sia parzialmente responsabile che vittima dei CC.
Nella mitigazione dei CC sono comprese le azioni volte alla riduzione delle emissioni e delle concentrazioni di gas ad effetto serra nell’atmosfera. L’adattamento invece si riferisce alle risposte che possono essere utilizzate per ridurre la vulnerabilità o alle azioni intese a trarre vantaggio da nuove opportunità che possono sorgere a causa del cambiamento climatico (Burton et al., 1996). L’adattamento e la mitigazione quindi sono sfide globali per gli agricoltori e per i produttori forestali europei nonché per gli altri operatori che agiscono a monte e a valle di essi. Di conseguenza, è importante integrare gli aspetti del cambiamento climatico in tutte le politiche dell'UE (Anducar, 2010). Proprio per questo, con l’Health Check, sono state destinate alle politiche di sviluppo rurale nuove risorse attraverso le varie modalità di modulazione, con l’obiettivo di fronteggiare le cosiddette nuove sfide, tra cui i cambiamenti climatici (Mazzapicchio, 2011).
Per questo motivo, anche i temi della mitigazione e dell’adattamento dovranno essere trattati all’interno della valutazione delle politiche di sviluppo rurale nell’UE e in diversi paesi dell'Ocse (Oecd, 2009). Nell’UE la valutazione di queste politiche, intesa come “un giudizio sugli interventi secondo i loro risultati, impatti e necessità che intendono soddisfare” (Commissione Europea, 2004) è divenuta una prassi richiesta e formalizzata (Commissione Europea, 2006). Infatti essa consente di giudicare gli aspetti essenziali del sostegno fornito (rilevanza, efficienza, efficacia, sostenibilità degli interventi) in rapporto alle finalità della politica comunitaria di sviluppo rurale. In particolare, i risultati di questo tipo di analisi potrebbero consentire di indirizzare meglio queste politiche in Italia visto che esse possono, insieme ad altri interventi, contribuire al raggiungimento degli obiettivi di mitigazione ed adattamento ai cambiamenti climatici (Rete Rurale Nazionale, 2011a).
Questo lavoro valuta in forma molto sintetica come le Regioni hanno pianificato di ripartire le risorse a disposizione dei propri Psr tra le misure e, in particolare, tenendo conto di quelle che sostengono le azioni di mitigazione e adattamento ai CC. L’approccio utilizzato si basa sull’incrocio dei giudizi espressi da alcuni esperti del settore sulle misure del Psr con dati relativi all’allocazione delle risorse finanziarie dei Psr effettuata dalle Regioni italiane. L’analisi svolta si pone in un’ottica ex-post anche se, come sarà discusso nelle conclusioni, i dati ottenuti potrebbero essere utilizzati anche a supporto alle decisioni relative ad una eventuale riallocazione delle risorse tra misure, mirata al rafforzamento dei Psr in termini di raggiungimento degli obiettivi di mitigazione ed adattamento ai CC.
Materiali e metodi
Raccolta delle informazioni
Per prima cosa è stata osservata e analizzata l’entità delle allocazioni finanziarie delle varie Regioni e Province autonome per ogni misura dei propri Psr. Le risorse finanziarie complessive disponibili per le singole Regioni derivano dalla dotazione ordinaria e dalle risorse aggiuntive provenienti dall’Health Check e dal Recovery Plan (Rete Rurale Nazionale, 2011b).
Un approccio basato esclusivamente sull’analisi dell’allocazione delle risorse tra le varie misure però non è sufficiente a comprendere il potenziale ruolo dei Psr in termini di raggiungimento degli obiettivi considerati in questo lavoro. Si è quindi cercato di stimare indirettamente il potenziale impatto delle singole misure in termini di mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici avvalendosi della collaborazione di alcuni esperti del settore. In particolare, sono stati contattati un totale di 24 esperti negli ambiti della ricerca universitaria, della valutazione dei Psr, agronomi e ricercatori di altri enti di ricerca con conoscenze sia dei Psr, sia del ruolo dell’agricoltura e delle aree rurali nella mitigazione e nell’adattamento ai CC. Ciò è stato fatto attraverso la somministrazione di semplici questionari, con i quali è stato chiesto agli esperti di assegnare ad ogni misura un valore compreso tra -1 e 3, ovvero un giudizio numerico di potenziale efficacia sia per la mitigazione che per l’adattamento.
In pratica si è fatto ricorso alla prima fase del metodo Delphi, metodo d'indagine iterativo, che si svolge attraverso più fasi (generalmente tre round) di espressione e valutazione delle opinioni di un gruppo di esperti. Come noto, questo approccio permette di usare l’informazione limitata disponibile quando manca un pieno sapere scientifico (Skulmoski et al., 2007).
La scelta di utilizzare un punteggio cardinale è stata motivata da due principali fattori. Il primo è che un ordinamento delle misure di tipo ordinale sarebbe stato complesso per gli esperti poiché il numero di misure, ben 35, è piuttosto elevato. Il secondo motivo è che i punteggi cardinali consentono, sotto determinate ipotesi che saranno discusse più avanti, una aggregazione dei risultati relativi alle varie misure.
Nell’elenco delle misure dei Psr non sono state esaminate quelle appartenenti all’Asse 4 (Attuazione dell’approccio Leader) e all’assistenza tecnica (spesso indicata impropriamente come Asse 5), sia poiché il loro potenziale impatto può essere considerato trascurabile per ciò che riguarda la tematica dei cambiamenti climatici, sia poiché a questi assi sono destinate relativamente poche risorse finanziarie1.
Ottenuti tutti i questionari compilati, per ogni singola misura è stata calcolata la media dei punteggi espressi dagli esperti. Questi punteggi medi consentono di valutare quali, secondo i giudizi degli esperti, sono mediamente le misure più efficaci nel perseguire gli obiettivi di mitigazione e adattamento ai CC.
Elaborazione dei dati
I punteggi medi di valutazione ottenuti dai questionari, sono stati utilizzati come indici di ponderazione e sono stati incrociati con i dati relativi alla distribuzione delle risorse finanziarie dei vari Psr delle Regioni italiane. Ciò è stato fatto con l’obiettivo di trovare un “indicatore regionale”, sia per la mitigazione che per l’adattamento. Ad esempio, l’indicatore relativo all’adattamento per ciascuna Regione è stato ottenuto sommando i prodotti tra i valori medi dei punteggi di ciascuna misura per le quote percentuali della spesa pubblica regionale programmata per ciascuna misura2. Stesso procedimento per la mitigazione, dove è stato utilizzato il valore medio del punteggio relativo alla mitigazione.
L’aggregazione dei valori relativi a tutte le misure in un unico indicatore regionale si basa su di una ipotesi di additività lineare degli effetti che sottintende una piena sostituibilità tra gli effetti delle misure. Si tratta chiaramente di un’ipotesi piuttosto forte ma che, al momento, appare compatibile con quelli che sono gli obiettivi operativi dell’approccio proposto.
Il confronto dei livelli degli indicatori consente quindi di ottenere un ranking delle varie Regioni in base all’interesse mostrato in termini di sostegno alla mitigazione e all’adattamento ai CC.
Analisi dei risultati
Analisi critica dei risultati delle risposte degli esperti
Sia nel caso della mitigazione che nell’adattamento, le misure che hanno ottenuto i punteggi più alti si trovano nell’Asse 2 relativo al miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale e nell’Asse 1 relativo al miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale. Questa condizione è dovuta al fatto che, essendo l’Asse 2 diretto al miglioramento dell’ambiente e dello spazio naturale, meglio si adatta a fronteggiare una sfida che riguarda essenzialmente problemi ambientali.
Prendendo in considerazione la mitigazione, appare evidente che, come era facile aspettarsi, le misure che hanno ottenuto i punteggi più alti sono quelle che direttamente agiscono in quella direzione. È il caso ad esempio delle misure 211 (Indennità per svantaggi naturali a favore di agricoltori delle zone montane), 223 (Primo imboschimento di terreni non agricoli), 222 (Primo impianto di sistemi Agroforestali su terreni agricoli) e la 226 (Ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi). Un ruolo molto positivo appare svolto anche dai pagamenti agro-ambientali (misura 214). Nel caso dell’adattamento, le misure indicate come più efficaci sono la 214 (Pagamenti agro-ambientali), la 226 (Ricostituzione del potenziale forestale e interventi preventivi) e la 225 (Pagamenti per interventi silvo-ambientali), nonché la 111 (Formazione professionale e informazione) e la 121 (Ammodernamento aziende agricole). Infine, solo qualche intervistato ha ritenuto che le misure potessero avere anche impatto negativo nei confronti degli obiettivi di mitigazione e adattamento, ma giudicando tali solo poche misure, appartenenti per lo più agli Assi 1 e 3.
Figura 1 - Efficacia assoluta e relativa delle misure rispetto agli obiettivi di mitigazione e adattamento
Nota: L’analisi dei punteggi medi delle misure ha evidenziato che in molti casi le misure hanno effetti di segno ed entità simile per gli obiettivi di mitigazione e di adattamento. Ciò è testimoniato dall’elevata correlazione (0.87) esistente tra i punteggi relativi a questi due obiettivi.
Fonte: nostre elaborazioni sui risultati dei questionari
Confronto situazioni regionali per mitigazione e adattamento
Esiste una grande eterogeneità di scelte tra le Regioni italiane in termini di allocazione finanziaria tra le misure dei diversi Psr regionali. L’approccio basato sugli indicatori regionali consente di confrontare in modo sintetico ma finalizzato agli obiettivi di mitigazione e adattamento il comportamento delle Regioni.
L’esistenza di una correlazione positiva tra mitigazione e adattamento sia nei giudizi medi dati dagli esperti, sia negli indici regionali ottenuti è evidenziata in figura 2. Qui le Regioni si dispongono lungo la bisettrice del primo e terzo quadrante.
Figura 2 - Stima dell’impegno regionale per il cambiamento climatico attraverso i Psr. Punteggi regionali ponderati
Nota: Cerchiate in verde le Regioni sopra la media nazionale; in rosso le Regioni sotto la media nazionale; in blu le Regioni intorno alla media nazionale per mitigazione ed adattamento. Le Regioni ad “obiettivo Convergenza” sono scritte in rosso.
Fonte: nostre elaborazioni sulle risposte degli esperti
In base a quest’ultima analisi è possibile suddividere le Regioni in tre sottogruppi. Un primo gruppo (7 Regioni su 21), posizionato interamente nel primo quadrante, presenta valori oltre la media nazionale sia per la mitigazione che per l’adattamento. Da notare che in questo gruppo sono presenti tre delle cinque Regioni Convergenza. Probabilmente tali Regioni avevano poco utilizzato i Psr per perseguire gli obiettivi di mitigazione e adattamento e grazie alle risorse aggiuntive dell’Health check e del Recovery Plan hanno destinato più fondi alle misure appropriate.
Il secondo gruppo è costituito da Regioni che si trovano in prossimità della media nazionale (8 su 21) e per cui, quindi, non si evidenziano delle peculiarità.
Infine il terzo gruppo, situato nel terzo quadrante, è caratterizzato da Regioni con indici relativamente bassi. L’analisi svolta non fornisce delle indicazioni relative alle motivazioni di questo tipo di comportamenti. E’ tuttavia necessario sottolineare che ciò non significa necessariamente che la scarsa finalizzazione delle scelte effettuate derivi dal fatto che in fase di ripartizione dei fondi si sia ritenuto non utile perseguire questi obiettivi. Ad esempio, potrebbe anche essere stato scelto di perseguire questi obiettivi utilizzando altre politiche.
Considerazioni finali
L’analisi svolta permette di trarre alcune considerazioni relative al metodo e ai risultati empirici ottenuti.
L’approccio proposto affronta, con una metodologia molto semplice, il tema del potenziale impatto dei Psr sulla mitigazione e l’adattamento ai cambiamenti climatici. La semplicità dell’approccio sembra adeguata alle esigenze di valutazione dei Psr che si svolgono spesso in tempi e con fondi limitati. Spesso, infatti, la spasmodica ricerca di metodi quantitativi e di dati affidabili non porta i valutatori a cimentarsi con approcci che, seppur in termini qualitativi, possono comunque accrescere la conoscenza sul rapporto tra strumenti di politica economica e loro capacità di raggiungere determinati obiettivi. Tuttavia è utile evidenziare alcuni limiti dell’approccio proposto suggerendo, ove possibile, altri metodi.
Il primo è che alcuni esperti hanno incontrato difficoltà nell’esprimere un giudizio sul potenziale impatto delle misure soprattutto a causa della presenza di sotto-misure e azioni all’interno della stessa misura con effetti anche molto diversi tra loro. Per questo motivo sarebbe necessario articolare le domande dei questionari a livello di sotto-misure o azioni e, quindi, scendere nel dettaglio dei singoli Psr regionali.
Un secondo limite sta nel fatto che, per alcune misure, i giudizi degli esperti sono risultati piuttosto variabili. A questo proposito può essere di grande aiuto completare le fasi del metodo Delphi includendo anche quelle di feed-back e interazione tra gli esperti. Ciò potrebbe infatti portare ad un processo di convergenza dei giudizi. Inoltre, il processo di definizione degli indicatori sintetici regionali è soggetto ad un limite poiché si basa sull’ipotesi semplificatoria di additività degli effetti delle singole misure, mentre andrebbe presa anche n considerazione la presenza di un potenziale trade-off tra azioni di adattamento e di mitigazione.
Infine, l’analisi svolta ha riguardato solo l’allocazione degli stanziamenti tra misure e non la spesa effettiva. Come noto, alla fine del periodo di programmazione l’allocazione della spesa tra misure risulta spesso molto distante da quella preventivata ex-ante. Tuttavia, quando l’entità complessiva della spesa avrà raggiunto una quota maggiore degli stanziamenti, l’analisi svolta potrebbe essere ripetuta anche sulla distribuzione delle risorse effettivamente erogate.
Nonostante i limiti appena richiamati, il lavoro svolto ha ottenuto dei preliminari risultati empirici che appaiono ragionevoli e che possono essere utilizzati per riflettere e alimentare il dibattito sul potenziale ruolo dei Psr nel sostenere la mitigazione e l’adattamento ai CC. Il metodo ha permesso di identificare le misure dei Psr che, secondo il giudizio di esperti del settore, sono più efficaci. Questa informazione, proprio per la sua semplicità e sinteticità, potrebbe trovare utilizzazione nella valutazione dei Psr. Inoltre, l’analisi svolta ha permesso di classificare le Regioni in base al fatto che le decisioni di ripartizione delle risorse disponibili tra misure fosse più o meno orientata al raggiungimento degli obiettivi di mitigazione e adattamento.
I risultati potrebbero essere usati in primo luogo per alimentare la discussione sulla opportunità da parte di alcune Regioni di utilizzare di più o meglio i Psr per perseguire gli obiettivi considerati. Ovviamente questa decisione dovrà tenere conto di tutti gli altri obiettivi politici tra cui, come noto, anche quello di assicurare la piena utilizzazione delle risorse comunitarie. In secondo luogo, qualora le amministrazioni regionali decidano di puntare con maggiore decisione agli obiettivi di mitigazione ed adattamento ai CC, i risultati ottenuti potrebbero essere utilizzati come un elemento informativo addizionale per indirizzare le scelte di rimodulazione delle risorse finanziarie tra misure privilegiando quelle con i punteggi relativamente più alti.
Riferimenti bibliografici
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Anducar A. (2010), The Positive Contribution of Agriculture and Forestry to Combating Climate Change. EuroChoice 9 (3)
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Bradley D., Dwyer J, Hill B. (2010), The Evaluation of Rural Development Policy in the EU. EuroChoice 9 (1)
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Burton I. (1996), The growth of adaptation capacity: practice and policy. In: Adapting to Climate Change: An International Perspective [Smith, J., N. Bhatti, G. Menzhulin, R. Benioff, M.I. Budyko, M. Campos, B. Jallow, and F. Rijsberman (eds.)]. Springer-Verlag, New York, NY, USA, pp. 55-67
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Commissione Europea (2004), Evaluating EU Activities: a pratical guide for the Commission services. Luglio 2004
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Commissione Europea (2006), Manuale del quadro comune per il monitoraggio e la valutazione. Direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale, Settembre 2006
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Mazzapicchio G. (2011), Gli interventi del Psr sui cambiamenti climatici: situazione attuale e possibili sviluppi. Agriregionieuropa, Anno 7, n 27 Dicembre 2011
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Oecd (2009), Methods to monitor and evaluate the impacts of agricultural Policies on rural development. Oecd, Paris
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Rete Rurale Nazionale (2011a), Libro bianco. Sfide ed opportunità dello sviluppo rurale per la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici, Rete Rurale Nazionale
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Rete Rurale Nazionale (2011b), La programmazione finanziaria, l’avanzamento del bilancio comunitario e della spesa pubblica effettivamente sostenuta. Report trimestrale Q4-2010. Rete Rurale Nazionale, www.reterurale.it
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Skulmoski G. J., Hartman F. T., Krahn J (2007), The Delphi Method for Graduate Research. Journal of Information Technology Education. Volume 6, 2007
- 1. Le misure 141, 142 e 144 non sono state considerate nell’analisi poiché non attivate in Italia.
- 2. In termini formali, l’indicatore relativo all’adattamento (Iraj) per la j-esima Regione ha la seguente struttura:
Dove: qai valore medio punteggio relativo all’adattamento per la misura i-esima ottenuto come media dei giudizi degli esperti; F%ij quota percentuale della spesa pubblica regionale programmata per la misura i-esima.