Tra preventivi ex-ante e pagamenti ex-post, quanto spende l’UE per la PAC?

Introduzione1

Obiettivo di questo lavoro è contribuire alla riflessione sulle politiche agricole e in particolare sulla PAC, a partire dal bilancio. Un esercizio che dovrebbe essere centrale nelle analisi di politica economica dal momento che gran parte delle politiche si realizza e si attua attraverso l’impiego di fondi pubblici. La spesa, in effetti, offre una grande opportunità ai ricercatori e ai valutatori delle politiche in tutte le fasi in cui l’esercizio valutativo si compie: ex-ante, in itinere ed ex-post. L’opportunità deriva dal fatto che la spesa è espressa in unità monetarie, e quindi l’analisi e il confronto possono svolgersi su basi quantitative. Ciò consente la costruzione di indicatori anche molto semplici (percentuali, numeri indice, valori di spesa unitaria) e rappresentazioni grafiche e cartografiche molto facili da comprendere e da interpretare anche da parte di non esperti.
A questi vantaggi però si contrappone il rischio di trascurare le profonde differenze, sia quantitative che temporali, tra spesa stanziata e spesa realizzata in termini di effettivi pagamenti, e quindi di effettiva incidenza sulla realtà verso la quale essa è indirizzata. Per ovvie ragioni, l’attenzione è concentrata molto di più sulla spesa futura che su quella passata, ma questo implica che si discuta e rifletta più sulle promesse che sui fatti reali e sui processi evolutivi che fanno avvicinare o divergere i secondi dalle prime. Il risultato è che il confronto e i giudizi si fondano su indicatori, proporzioni tra una politica e l’altra, distribuzioni a livello sia territoriale che settoriale che, come questo articolo intende dimostrare, possono essere notevolmente divergenti da quelle effettive.
L’analisi a consuntivo della spesa rispetto a quella ex-ante rivela, in particolare, un peggioramento complessivo della qualità delle politiche. È noto, infatti, che la velocità della spesa, la capacità cioè di trasformare gli stanziamenti in pagamenti effettivi, è in genere molto elevata per le politiche di mero trasferimento e gestite centralmente: quelle meno selettive in cui il diritto al sostegno origina da condizioni di status. La velocità della spesa, invece, inevitabilmente diminuisce quando le politiche, adattandosi alle peculiarità territoriali, premiano selettivamente i comportamenti e, al tempo stesso, si commisurano a obiettivi chiaramente definiti a priori. Per questi motivi i rapporti tra i due tipi di politiche sistematicamente si ridefiniscono, a volte in modo molto significativo, a scapito delle seconde. Un aspetto di cui bisogna tenere conto tanto in fase preventiva, all’atto della distribuzione delle risorse, che nel corso dell’implementazione, ponendo particolare attenzione alla cura dell’efficienza e dell’efficacia.

La PAC e il bilancio: l’immagine ex-ante

L’immagine della spesa dell’UE che generalmente più si conosce ed è sistematicamente citata nelle analisi e nelle ricerche deriva dalla tabella 1 che riporta le Prospettive finanziarie pluriennali per il periodo di programmazione corrente (2007-2013). Quella qui riportata è la versione aggiornata al 2009 e riparametrata a prezzi correnti di quell’esercizio finanziario2.

Tabella 1 - Prospettive finanziarie esercizio 2009 e totale 2007-13 (milioni di euro a prezzi correnti 2009)

Fonte: Commissione europea, Financial framework 2007 - 2013

La rubrica 2: “Conservazione e gestione delle risorse naturali” è quella al cui interno è compresa la PAC. Essa pesa complessivamente il 43,8 per cento del bilancio complessivo nel 2009 (42,7 per cento nell’intero periodo di sette anni). Per le decisioni già assunte, tale incidenza è destinata a ridursi nel tempo fino al 40,2 per cento nel 2013 (39,3 per cento secondo la recente relazione Dess al Parlamento europeo). Ad essere pignoli e più corretti, i costi amministrativi (rubrica 4) dovrebbero essere sottratti dal totale. In tal caso, il peso della rubrica 2 nel 2009 sarebbe salito al 46,4 per cento.
Numerosi sono i soggetti (ricercatori, politici e lobbisti) che sviluppano le proprie riflessioni sulla riforma della PAC assumendo questo riferimento come assodato e condiviso. L’immagine del grafico a torta nel quale la fetta della PAC pesa il 43 per cento circa è diffusamente riprodotta nel corso dell’attuale dibattito sul futuro della politica agricola in Europa. Quella percentuale è considerata un dato. Altre volte, le analisi e il dibattito si basano sui bilanci di previsione annuali. In tabella 2 sono raccolti i dati del bilancio di previsione annuale 2009. Due sono le poste riportate: gli “stanziamenti per impegni” (Appropriations for commitments), così sono chiamati gli importi delle obbligazioni legali (impegni) autorizzate nel corso dell’esercizio finanziario, e gli “stanziamenti per pagamenti” (Appropriations for payments), cioè i pagamenti autorizzati nell’esercizio finanziario per impegni assunti nel corso dello stesso esercizio o di quelli precedenti. Osservando gli stanziamenti per impegni nel 2009, l’incidenza della spesa della PAC sul bilancio dell’UE era complessivamente del 40,7 per cento (suddivisa in 30,5 e 10,2 per cento rispettivamente tra 1° e 2° pilastro). Un dato simile, 41,3 per cento (31,1 e 10,2 per cento tra 1° e 2° pilastro) si era registrato nel 2008.

Tabella 2 - Bilancio di previsione UE nel 2009 (milioni di euro)

Fonte: Commissione Europea, Financial framework 2007 - 2013

A questi dati fa riferimento, ad esempio, il sito della DG AGRI nella parte riservata al confronto sul tema: “The common agricultural policy after 2013” dove, nella sezione “CAP post-2013: key graphs and figures” è riportato il grafico riprodotto in figura 1. Osservando la linea continua, l’incidenza della spesa PAC sul bilancio UE negli anni 2008-2009, corrisponde circa alle percentuali citate, poco sopra il 40 per cento.

Figura 1 - L’immagine della spesa della PAC esposta nel sito internet della DG AGRI (prezzi costanti 2007 in miliardi di euro)

Fonte: CAP post-2013: Key graphs and figures, November 2010, [link]

In sintesi, nel dibattito corrente sul presente e sul futuro della PAC, l’assunzione generalmente condivisa sul peso nel bilancio di questa politica è che la sua incidenza si collochi appena al di sopra del 40 per cento, e che essa sia ripartita tra 1° e 2° pilastro secondo un rapporto di circa 3:1. E’ questa una assunzione legittima? L’evidenza ex-post avalla quest’assunzione?
Già il confronto tra Stanziamenti per impegni e Stanziamenti per pagamenti suggerirebbe prudenza o comunque qualche considerazione aggiuntiva.
Infatti, il peso della PAC sul totale della spesa UE dal punto di vista delle autorizzazioni di pagamento sale notevolmente: 44,0 per cento nel 2009 e 45,0 per cento nel 20083.
Questo è il risultato di un’impennata di circa 5 punti percentuali (da 30,5 a 35,2 per cento) del peso relativo del 1° pilastro e di una diminuzione del peso del 2° pilastro da (10,2 a 8,8 per cento). Il rapporto tra 1° e 2° pilastro scende così, di conseguenza, da 3:1 a 4:1. La ragione è ovvia. Essa attiene alla natura della PAC nei confronti delle altre politiche dell’UE e, per quanto riguarda i rapporti interni alla PAC, alla diversa natura dell’intervento tra 1° e 2° pilastro. Il 1° pilastro raccoglie sostanzialmente misure di trasferimento fondate su titoli di status, cioè su diritti personali acquisiti da parte del beneficiario, il cui importo è predefinito e la cui erogazione, una volta raccolta la domanda, avviene in forma pressoché automatica attraverso l’Ente pagatore (l’AGEA o gli altri organismi pagatori in Italia) che viene immediatamente dopo rimborsato dall’UE. Il PUA in particolare, al quale è destinato negli Stanziamenti per impegni il 74 per cento dell’intero ammontare di risorse indirizzate al 1° pilastro, ha queste caratteristiche.
All’opposto, la spesa del 2° pilastro della PAC, così come quella per le altre principali politiche dell’UE (come la politica regionale o quella per la ricerca), ha carattere pluriennale, in quanto si lega a progetti e programmi la cui esecuzione richiede tempo e, prima ancora dell’esecuzione, dal punto di vista amministrativo, presenta tempi allungati di progettazione, messa a bando, istruttoria, selezione e approvazione.

La PAC e il bilancio: l’immagine ex-post

Il volume complessivo della spesa PAC e la sua distribuzione tra 1° e 2° pilastro presentano dunque consistenti differenze già in chiave previsionale al passaggio dalle Prospettive finanziarie pluriennali ai bilanci annuali e al passaggio, in questi ultimi, dagli Stanziamenti per impegni a quelli per pagamenti. Ma ancora più sorprendente è l’immagine della spesa PAC che emerge dai rendiconti finanziari redatti a consuntivo degli esercizi finanziari.
Nella tabella 3 sono riportati i risultati dei pagamenti effettuati nell’esercizio 2009. Per le ragioni sopra esposte, la spesa per la PAC è qui messa a confronto con la spesa al netto delle uscite amministrative (pari nel triennio al 6,4 per cento del totale). Dei 110,7 miliardi di euro di pagamenti complessivi al netto delle spese amministrative, 54,8 miliardi di euro, pari al 49,9 per cento sono da attribuirsi alla PAC (41,6 per cento al 1° pilastro e 7,9 per cento al secondo) un peso ben maggiore di quanto apparso sin qui. Il rapporto tra i due pilastri in termini di pagamenti effettivamente realizzati scende dunque sotto 5:1 (84,1:15,9) a scapito del secondo pilastro e a vantaggio del primo. Si noti peraltro come questo risultato complessivo sia a sua volta una media tra UE-12 e UE-15: nei primi il rapporto 1°/2° pilastro è 2,3:1 (56,1:43,9), nei secondi 7:1 (87,5:12,5) e quasi 9:1 nel Sud-15 (Portogallo, Spagna, Italia, Grecia).

Tabella 3 - La spesa della PAC a consuntivo (anno finanziario 2009)
a) valori assoluti

b) valori percentuali

Fonte: Financial Reports, Year 2009

Diversi motivi spiegano il divario, nelle politiche a carattere strutturale (coesione e 2° pilastro della PAC), tra stanziamenti programmati ex-ante e pagamenti effettivamente erogati ex-post. Alcuni di essi sono enunciati nel Rapporto finanziario della Commissione per la spesa del FEASR nel 2009 (European Commission, 2010): “la crisi economica ha influito sulla capacità degli Stati membri di assicurare il co-finanziamento nazionale; essa può anche aver determinato tra i potenziali beneficiari una maggiore esitazione nell’assumere impegni; questi effetti si sono aggiunti ai ritardi nell’approvazione dei programmi anche in ragione di una insufficiente esperienza pregressa da parte di alcuni Stati membri nella implementazione della politica di sviluppo rurale”.
Esistono comunque ancora altre ragioni all’origine del distacco tra stanziamenti e pagamenti nel 2° pilastro. Esse attengono alle procedure inevitabilmente complesse che preludono all’erogazione: predisposizione del programma, approvazione da parte della Commissione, emissione dei bandi, presentazione delle domande, selezione dei beneficiari, approvazione definitiva dei contratti, fino al pagamento spesso per stati di avanzamento dei lavori. Poi, anche una volta approvato il finanziamento, può intervenire la rinuncia da parte del beneficiario per numerose cause: rifiuto delle banche a concedere credito, cambiamento del programma imprenditoriale, rinvenimento di migliori opportunità di finanziamento in politiche concorrenti, morte del beneficiario o comunque cambiamenti nelle scelte familiari per ragioni di salute o altro. Non va neanche dimenticato come i controlli ex-post della Commissione possano condurre alla scoperta di irregolarità tali da giustificare il rifiuto della corresponsione del pagamento.
Bisogna infine considerare anche l’effetto inflazione che si genera al passare del tempo tra stanziamento ed erogazione effettiva del pagamento. Gli importi, infatti, sono tutti espressi in moneta nominale dell’esercizio nel quale sono stati stanziati e avvengono dunque in moneta che perde valore reale al passare del tempo. Questo è un fenomeno che non riguarda i pagamenti per trasferimenti quali quelli del primo pilastro della PAC.
Un approfondimento su base poliennale consente di verificare che quanto fin qui emerso relativamente all’esercizio 2009 non costituisce un’eccezione.
Come si può osservare in figura 2, il peso della PAC sul bilancio dell’UE in termini di pagamenti a consuntivo è leggermente decrescente dall’inizio del decennio 2000 passando da circa il 55 per cento a circa il 50 per cento. Su quest’ultimo livello la PAC si è assestata dall’inizio della Riforma Fischler.
Quanto al rapporto tra 1° e 2° pilastro si sarebbe potuto anche supporre che la bassa incidenza nel 2009 del 2° potesse essere imputabile ai ritardi in fase di avvio dei nuovi programmi di sviluppo rurale. Questo è parzialmente vero, infatti nel triennio 2007-2009, così come nel triennio 2000-2002 di avvio del periodo di programmazione di Agenda 2000, si nota una certa flessione dei pagamenti del 2° pilastro. Una flessione alla quale dovrebbe seguire un certo recupero negli anni finali delle Prospettive finanziarie attuali, così come è accaduto nel periodo precedente. Recupero che tuttavia non modifica sostanzialmente le posizioni relative e su cui neanche la modulazione, con la più volte enunciata intenzione di ri-bilanciare l’impegno della PAC tra i due pilastri, incide in modo apprezzabile. Sta di fatto comunque che la più volte enunciata intenzione di ri-bilanciare l’impegno della PAC tra i due pilastri attraverso la modulazione non si osserva in modo apprezzabile sulla base dei pagamenti effettivi.

Figura 2 - Il peso della PAC a consuntivo sui pagamenti totali dell’UE (al netto della spesa amministrativa) (Valori percentuali)

Fonte: Financial Reports, Years 2000-2009

Nella tabella 3 è possibile osservare anche come il peso della PAC in rapporto ai pagamenti totali dell’UE al netto delle spese amministrative si distribuisca molto difformemente tra le varie aree dell’Unione.
Innanzitutto, dividendo l’UE in due, tra nuovi e vecchi Stati membri, si nota una prima profonda differenza: nel 2009 la spesa PAC rappresenta nei primi ben il 58,6 per cento dei pagamenti complessivi, a fronte del solo 32,1 per cento nei secondi. All’interno dell’UE-15 peraltro si registrano differenze anch’esse molto significative tra il 64,6 per cento del Nord-15 (Regno Unito, Irlanda, Danimarca, Svezia, Finlandia), il 62,4 per cento del Centro-15 (Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo, Austria) ed il 52,5 per cento del Sud-15.
Come si può bene notare, anche attraverso l’osservazione della figura 3, il peso della PAC sui pagamenti netti dell’UE per aggregati di Stati membri presenta una condizione abbastanza consolidata nel tempo. Il divario dei nuovi Stati membri appare però piuttosto accrescersi che attenuarsi negli anni più recenti, quando l’entrata graduale a regime del Single Area Payment Scheme (il pagamento unico per superficie applicato nei nuovi Stati membri) avrebbe piuttosto giustificato. Così anche nell’ambito dell’UE-15 si manifesta un fenomeno di polarizzazione, con i due aggregati Nord-15 e Centro-15 che mantengono le posizioni (in entrambi i casi la PAC rappresenta, costantemente nel decennio, tra il 60 e il 65 per cento di tutti i pagamenti ricevuti), mentre è il Sud-15 che perde nettamente posizioni e la PAC scende (in particolare con le nuove prospettive finanziarie nel 2007) da più di 60 per cento a circa 50 per cento dei pagamenti netti ricevuti dall’UE, anche in relazione evidentemente di un recupero di efficienza nella spesa UE non compresa nella PAC, soprattutto quella della politica regionale.

Figura 3 - Il peso della PAC a consuntivo sui pagamenti totali dell’UE per gruppi di Stati membri (al netto della spesa amministrativa) (Valori percentuali)

Fonte: Financial Reports, Years 2000-2009

La questione della distribuzione della spesa PAC tra Stati membri è particolarmente rilevante per comprendere come diverso sia l’interesse e l’impegno di ciascuno nei confronti della PAC stessa a confronto di tutte le altre politiche dell’UE e come possano essere ricercati contrappesi nell’ambito delle trattative. Questo aspetto è ancora più evidente confrontando i singoli Stati membri. In alcuni la PAC rappresenta un interesse (almeno dal punto di vista dei trasferimenti finanziari) cruciale della loro adesione e partecipazione all’UE. È il caso dell’Irlanda, per la quale la PAC rappresenta l’81,9 per cento di tutti i pagamenti ricevuti dall’UE nel triennio 2007-2009, ma anche di Danimarca, Francia e Austria, rispettivamente con 77,8, 73,7 e 71,1 per cento. La stessa percentuale è pari in Italia al 53,9 per cento. Completamente diversa è la situazione, in generale, per i nuovi Stati membri e soprattutto per alcuni Paesi Mediterranei (come Portogallo, Grecia), così come in Belgio e Lussemburgo per i quali la PAC pesa solo il 30 per cento, o in alcuni casi anche meno, del totale dei trasferimenti UE di cui sono beneficiari.
Come conseguenza del passaggio dalle Prospettive finanziarie e dal bilancio di previsione a quello consuntivo e dagli stanziamenti ai pagamenti effettivi, anche lo stesso rapporto tra 1° e 2° pilastro, come abbiamo visto, cambia sostanzialmente. Appaiono così profonde differenze nel confronto tra Stati membri. In particolare, mentre il peso della politica di sviluppo rurale sul totale dei pagamenti PAC è minimo (sotto il 5 per cento) in Olanda e Danimarca e sotto il 10 per cento in Francia e Regno Unito (in Italia è pari al 15,9 per cento), esso cresce fino a punte vicine o anche superiori al 40 per cento in Finlandia, Austria e Portogallo e ha peso preponderante rispetto al 1° pilastro in Romania, Slovacchia, Estonia, Lettonia, Lituania e Malta4.
L’analisi fin qui svolta può essere completata con una lettura della spesa per aggregati di Paesi e per singoli Stati membri in relazione alle principali variabili usate nella misurazione delle dimensioni dell’agricoltura: occupazione (Unità lavoro umano, ULU), superficie (Superficie agricola utilizzata, SAU) e consistenza economica (Valore aggiunto agricolo). La tabella 4 offre una prima quantificazione comparativa. Già a questo livello di aggregazione è evidente come in termini sia di superficie che, ancor più, di occupazione i nuovi Stati membri dell’UE-12 siano consistentemente penalizzati. La spesa PAC per ULU nei Nord-15 è ben 12 volte più elevata (10 volte nel Centro-15) che nell’UE-12.
Ma anche all’interno dell’UE-15 ci sono significative differenze in termini di spesa per ULU tra Nord e Centro da una parte e Paesi Mediterranei dall’altra: per occupato i primi prendono circa il doppio dei secondi. Se si considera la superficie come indicatore del peso dell’agricoltura ovviamente le differenze si attenuano notevolmente, anche se resta un rapporto di quasi 3:1 tra UE-15 e UE-12.
All’interno dell’UE-15 invece il vantaggio si inverte, in relazione alla qualità dei suoli e ai condizionamenti climatici che impediscono ai paesi del Nord-15 di dedicarsi alle produzioni intensive di lavoro del Centro e soprattutto del Sud dell’UE. Questi ultimi ricevono pagamenti a ettaro leggermente inferiori.
Questa condizione consentirebbe ai paesi del Nord-15 di avvantaggiarsi (assieme ovviamente ai paesi dell’UE-12) nell’eventualità di una distribuzione della PAC (e soprattutto del PUA nell’ipotesi di una soluzione flat estesa a tutta l’Unione) in relazione alla superficie.
Se si analizza la distribuzione della spesa PAC in relazione al Valore aggiunto agricolo si ottiene il risultato più equilibrato, rispetto al caso in cui si usino gli altri denominatori. La differenza tra UE-15 e UE-12 è minima (8 punti percentuali), mentre, all’interno dell’UE-15 rimane uno squilibrio a vantaggio del Nord-15 e a svantaggio del Sud-15.

Tabella 4 - La spesa PAC per unità di lavoro (ULU), superficie (SAU) e Valore aggiunto agricolo

Fonte: Financial Reports Years 2007, 2008, 2009

Le differenze tra Stati membri sono rilevantissime soprattutto in rapporto al lavoro: 17.520 euro/ULU in Danimarca (seguita da Svezia, Regno Unito, Germania e Francia, l’Italia è in 15a posizione con 4.403 euro/ULU) contro 309 euro/ULU in Romania (che chiude la lunga lista di tutti i nuovi Stati membri). Un rapporto pari a 57:1 tra il primo e l’ultimo della fila. Le differenze si attenuano, anche se restano rilevanti, se i pagamenti sono messi in rapporto alla SAU. Il rapporto tra primo (Grecia: 822 euro/ha) e ultimo (Bulgaria: 51 euro/ha) diventa pari a 16:1. In questo caso l’Italia è al 5° posto con 407 euro/ha. Esse restano notevoli anche nel caso del peso percentuale dei pagamenti PAC rispetto al Valore aggiunto, passando dal 91,8 per cento dell’Irlanda (seguita da Slovacchia, Repubblica Ceca, Finlandia, Svezia con valori sopra o intorno al 70 per cento) al 10,8 per cento della Romania (preceduta a corta distanza da Olanda, Malta e Bulgaria). L’Italia è al 22° posto con il 21,7 per cento.
La comparazione tra i risultati relativi alla spesa unitaria in rapporto a lavoro, superficie e peso economico dell’agricoltura conduce ad una duplice conclusione sufficientemente supportata dall’evidenza dei dati:
a) innanzitutto si evidenzia un significativo squilibrio nella distribuzione della spesa tra Stati membri a danno soprattutto delle agricolture dei nuovi Stati membri dell’Est. Questo è segno di un’integrazione ancora incompleta. Il divario è anche a scapito dell’agricoltura mediterranea. Questo può essere attribuito a due fattori: - lo squilibrio in passato tra politiche di mercato (forti) e politiche strutturali (deboli) e oggi tra un forte 1° pilastro e un debole 2° pilastro; - la penalizzazione storica, incorporata nei PUA, nel sostegno dei prezzi tra prodotti mediterranei (ortofrutta, vino) e continentali (cereali, industriali, carne e latte)5.
b) i pagamenti complessivi della PAC nei vari Stati membri tendono a correlarsi maggiormente alla capacità dell’agricoltura di produrre valore aggiunto con un elevato rapporto SAU/ULU; si potrebbe dire: più l’agricoltura è ricca ed estensiva, più elevato è il volume di pagamenti PAC che attrae.

Alcune ulteriori linee di ricerca

L’analisi aggregata svolta, a livello di Stati membri, rivela soltanto parzialmente il distacco tra intenzioni di spesa e spesa effettiva. Più di un segnale incoraggia a sviluppare l’analisi con un approccio “evidence based”, scendendo all’interno dei singoli Stati membri. Soltanto per segnalare un indirizzo di ricerca che andrebbe ulteriormente sviluppato, riportiamo qui alcuni primissimi risultati di uno studio in corso sulla spesa PAC in Italia. Sulla base di dati AGEA (l’organismo pagatore nazionale dei fondi PAC) relativi ai pagamenti effettuati nell’esercizio 2009 si evince ad esempio una fortissima concentrazione della spesa sia dal punto di vista dei beneficiari che soprattutto dei territori tale da attenuare fino pressoché ad annullarlo il presunto legame della spesa PAC attuale con l’obiettivo di coprire in qualche modo la produzione di beni pubblici.
In tabella 5 è presentata la distribuzione della spesa PAC in Italia per classe di importo totale percepito dal beneficiario. Il livello di concentrazione è elevatissimo: 35,3 mila beneficiari, il 2,7 per cento, ricevono più della metà (50,9 per cento, 78.929 euro ciascuno) di tutta la spesa della PAC. Sul fronte opposto, a 1.117.300 beneficiari, l’85,1 per cento, è riservato il 20 per cento (la modesta cifra di 81 euro in media al mese). Si può arguire che, in entrambi i casi, ci siano buoni motivi per mirare a un cambiamento radicale. Per i pochi agricoltori molto ricchi, i pagamenti PAC possono rappresentare una rendita addizionale che, in tempi di risorse scarse, potrebbe essere destinata ad altri obiettivi maggiormente prioritari. Dall’altro lato, per la pletora di piccole aziende, che in Italia hanno generalmente solo un ruolo sussidiario negli interessi e nei redditi familiari, l’intervento PAC ha una incidenza del tutto marginale, mentre comporta altissimi oneri amministrativi.

Tabella 5 - I pagamenti della PAC in Italia per classe di importo totale ricevuto dal beneficiario

Fonte: nostre elaborazioni su dati AGEA

In figura 4 è presentata la spesa totale per quintili in Italia a livello di Province (NUTS3) ordinata in termini di pagamenti complessivi per (a) ettaro di superficie agricola utilizzata SAU e (b) di pagamenti complessivi per occupato in agricoltura ULU. I successivi livelli di grigio segnalano dal più scuro al più chiaro in quali NUTS3 si concentrano i pagamenti. Indipendentemente dalla variabile utilizzata come denominatore, si nota una netta concentrazione (colore nero o grigio scuro) della spesa della PAC nelle aree della “polpa”, come le avrebbe chiamate Manlio Rossi Doria (2005), quelle della Pianura padana e delle altre aree pianeggianti, nelle quali notoriamente ha sede l’agricoltura più ricca, con strutture agricole più avanzate, con dimensioni aziendali più ampie, con tecnologie più avanzate. Difficilmente appartengono ai primi quintili province esterne all’area padana.
Soltanto le province olivicole e ad agricoltura intensiva di Calabria e Puglia hanno le tinte più scure quando l’ordine è effettuato in base ai pagamenti per ettaro. Allo stesso modo, solo alcune province ad agricoltura più estensiva e quindi con basso rapporto ULU/SAU dove più elevato è l’invecchiamento dell’Italia centrale entrano nei primi quintili quando l’ordine è effettuato in base ai pagamenti per ULU6.
Sul fronte opposto, le province dell’“osso”, cioè quelle dell’intero arco alpino, così come quelle della catena dell’Appennino, che per i limiti fisici e climatici meriterebbero il sostegno più consistente, sono generalmente nell’ultimo quintile (quello bianco).

Figura 4 - Concentrazione dei pagamenti PAC in Italia per quintili (alta concentrazione colore nero, bassa concentrazione colore bianco)

Fonte: nostre elaborazioni su dati AGEA

Questa forte concentrazione in termini sia di beneficiari che, ancor più, territoriale, riduce significativamente ogni ipotetico collegamento tra la spesa e la produzione di beni pubblici da parte dell’agricoltura. Una buona ragione per sostenere la necessità di profondi cambiamenti futuri (regionalizzazione) proprio in nome di un maggior collegamento con la produzione di beni pubblici.

Considerazioni conclusive

La ricerca fin qui svolta merita di essere approfondita con più dati e una analisi più dettagliata. Anche al presente stadio di elaborazione essa rivela comunque con buona evidenza come i livelli quantitativi della spesa cambiano nel corso della trasformazione delle volontà di politica agraria e di sviluppo rurale espresse nelle Prospettive finanziarie poliennali e nei bilanci preventivi, in pagamenti e quindi in effettive politiche a consuntivo. Cambiano, infatti, i rapporti relativi tra la PAC e le altre politiche dell’UE, così come, all’interno della PAC, cambia la relazione tra le sue componenti e, prima di tutto, tra 1° e 2° pilastro.
Analizzando il decennio 2000-2009 si è potuto verificare che si tratta di cambiamenti in cui gli elementi di sistematicità prevalgono decisamente sulle oscillazioni congiunturali. Se questi cambiamenti non sono presi in conto, l’immagine della spesa PAC della quale si discute nel dibattito politico e che si delinea nel processo riformatore è significativamente distorta rispetto alla realtà. Il riconoscimento di questa divaricazione tra immagine ex-ante della spesa PAC e realtà ex-post non soltanto riporterebbe il confronto su basi oggettive, ma suggerirebbe anche di spendere maggiore impegno nella definizione delle procedure implementative e nell’attività di valutazione e monitoraggio.

Riferimenti bibliografici

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• Pupo D’Andrea M.R. (2007), Il futuro bilancio per la PAC tra allargamento e riforma, Agriregionieuropa, n.11

• Rossi Doria M. (2005), La polpa e l'osso. Agricoltura risorse naturali e ambiente, Curatore: Gorgoni M., L'Ancora del Mediterraneo Editore (collana Rossi-Doria), Napoli

• Sotte F., Bignami F. (2007), La spesa agricola dell’UE, Agriregionieuropa, n.10

• Sotte F. (2010), Il bilancio dell’Unione europea e il finanziamento della PAC, Agriregionieuropa, n. 23

• 1. Un sincero ringraziamento a Maria Rosaria Pupo D’Andrea e Angelo Frascarelli per i consigli ricevuti su una prima stesura del lavoro. Ogni responsabilità per quanto scritto è ovviamente soltanto dell’autore.
• 2. Il riferimento al 2009 è suggerito dall’opportunità per quell’esercizio di comparare i dati preventivi con quelli consuntivi; ciò non sarebbe possibile con dati preventivi più aggiornati.
• 3. Si può osservare che la differenza tra stanziamenti per impegni e per pagamenti possa derivare essenzialmente dai ritardi nei primi anni del settennio di programmazione 2007-2013 nella spesa della rubrica “Crescita sostenibile” (dove è collocata la politica di coesione) e nella gestione del 2° pilastro della PAC. Come verrà dimostrato più avanti, l’effetto ritardo nei primi anni di gestione non sembra sia stato particolarmente rilevante nel 2007-2009, così come nel triennio 2000-2002 di avvio di Agenda 2000.
• 4. Ovviamente per i nuovi Stati membri questo è dovuto anche al fatto che il pagamento unico per superficie non era ancora nel 2009 a pieno regime.
• 5. È vero che alcuni prodotti mediterranei (olio, tabacco, cotone, così come pomodoro e agrumi) hanno goduto di fortissime protezioni, ma quello che conta ai fini della nostra analisi è il valore complessivo della protezione, ben maggiore per l’agricoltura continentale che per quella mediterranea.
• 6. Dati ISTAT.