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Ce texte s'inscrit pleinement dans la dynamique de débat public sollicitée par le Commissaire européen à l'agriculture afin de responsabiliser et d'impliquer la société civile européenne dans la construction d'une politique agricole et alimentaire commune.
Il s'inscrit aussi dans le contexte du renforcement des pouvoirs législatif du Parlement européen en matière agricole. Par l'extension de la codécision l'assemblée parlementaire devient un véritable creuset de l'expression des citoyens où s'élabore une culture démocratique de délibération sur des intérêts partagés et négociés ensemble.
Il émane de quatre groupes de réflexions pluridisciplinaires européens: le Groupe de Bruges1; le Groupe Saint-Germain2; la Magyar Agrarakadémia, et Terra Nova.
Réinventer une Europe agricole alimentaire et environnementale
Fluctuations, instabilités et volatilités des prix et des revenus, conflits entre puissances exportatrices, malnutrition croissante, impasses environnementales L’agriculture européenne vit aujourd'hui des crises sans précédents. Elle est traversée dans le même temps par un doute grandissant quant à son avenir. Or nous savons que l’agriculture a occupé et occupe une place clé dans le développement des sociétés humaines en assurant la stabilité de notre Continent.
I) Une politique agricole au service d'une Communauté pour la paix
L’Europe agricole est née de la volonté des pays européens à se réconcilier et à s’unir pour conduire un destin commun pacifié. Elle n’est donc ni une aberration bureaucratique, ni un idéal abstrait pensée par des politiques loin des réalités. Cette alliance solidaire des peuples et des nations est la réponse stratégique historique aux situations de crises internationales, et fut construite par des hommes politiques qui avaient la mémoire vive du passé : l’effondrement des prix des produits agricoles en 1929, la guerre, le rationnement, les affres de la pénurie…
Les fondateurs des Traités ont prévu que la mise sur pied de la politique agricole commune devait participer à une mission plus générale de la Communauté, consistant à promouvoir un développement économique équilibré et harmonieux, une solidarité entre les Etats membres, un relèvement du niveau de vie des agriculteurs. L'agriculture n'est donc pas restée en marge du processus d'intégration communautaire. Elle lui a même donné corps.
On demanda à cette politique de satisfaire nos besoins les plus précieux qui sont ceux de nous nourrir et d'assurer notre autosuffisance alimentaire. Ceci a été possible par une gestion commune des soutiens publics qui a permis un développement rapide et une fantastique modernisation de l'agriculture européenne. Ces résultats ont aussi été obtenus grâce à une mobilisation générale des agriculteurs européens, conscients que leur avenir dépendait largement du projet européen.
II) Une politique agricole et alimentaire face aux défis du 21ème siècle
A) Un contexte plus ouvert et plus instable
Le monde est aujourd'hui traversé par plusieurs crises qui ne sont pas sans incidences sur l'agriculture.
- Le phénomène de globalisation, marqué par la dérégulation des marchés des matières premières agricoles et la domination de l’économie par la finance, a produit la crise ressentie partout dans le monde aujourd'hui. Mais le monde a aussi changé avec l'émergence de puissances économiques et politiques nouvelles, qui sont en même temps des puissances agricoles.
- La crise écologique, touche la question du changement climatique, la dégradation de la biodiversité, des ressources naturelles et génère de nouvelles fractures entre les régions du monde. Cette donne environnementale met en jeu la question de la survie de l'homme sur la Terre. Elle est donc un défi à relever en ce début de 21ème siècle.
- La crise alimentaire qui est la triste résultante de l'accroissement des inégalités et de la persistance de la pauvreté dans le monde. La flambée des prix des matières premières agricoles et les spéculations ont eu des conséquences dramatiques notamment pour les populations les plus vulnérables: émeutes de la faim, plus d’un milliard de personnes en état de sous-nutrition dont près de 80 % sont des agriculteurs. Plus que jamais, ces 3 défis nécessitent que l’Europe conserve une politique publique ambitieuse pour son agriculture et qui soit reconnue par tous ses citoyens. Sur fond de crise générale propice aux tentations du repli sur soi, aux égoïsmes de toutes sortes, il apparaît plus que jamais indispensable de réaffirmer le caractère commun de cette politique, en rejetant toutes les tentatives qui visent son affaiblissement, sa renationalisation, voire son démantèlement. L'heure doit tout au contraire nous amener à dépasser ensemble ces temps d'incertitudes et de tensions, qui au delà de l'agriculture, affectent le projet communautaire lui même. Voilà pourquoi la politique agricole européenne doit être réinventée. Elle doit l'être en s'appuyant à la fois sur la contribution qu'elle peut apporter à la stratégie de relance de l'Union européenne pour 2020 mais aussi sur le rôle qu'elle peut jouer dans les grands équilibres alimentaires du monde.
B) L'Europe doit réinventer sa politique agricole
La politique agricole commune a de nombreuses fois été revisitée depuis 1992 sans pour autant modifier les tendances dominantes du développement agricole initié dans les années 60. Or le contexte de crises que nous traversons, auquel s'ajoute l'inquiétude des agriculteurs vis à vis de leur avenir et diverses critiques en provenance des citoyens, nous conduisent à repenser en profondeur la plus ancienne politique intégrée de l'Union.
Le temps est donc venu de porter une politique agricole, alimentaire et environnementale commune".
Il ne peut pas être question de soumettre l'agriculture aux seules forces du marché, mais bien plutôt d'élaborer un projet global, qui engage l'agriculture vers une nouvelle forme de développement et d'organisation humaine. Il s'agit de jeter les bases d'une nouvelle agriculture capable de nourrir les hommes et de répondre réellement aux défis de l'environnement sur chaque territoire, de promouvoir une agriculture à haute valeur économique écologique et sociale. La dernière vague des élargissements de 2004 et 2007 a considérablement accru la diversité des agricultures européennes et les inégalités dans les structures productives et les niveaux de développement. La future politique publique agricole alimentaire et environnementale devra disposer d'un soutien suffisant et réparti plus équitablement pour assurer la prochaine modernisation de toutes ces agricultures.
Ce projet agricole n'est pas seulement destiné aux agriculteurs. Nous souhaitons le construire avec eux, mais aussi avec l'ensemble des citoyens européens. Nous estimons nécessaire d'en partager l'approche extérieure avec les autres régions du Monde.
Nous entendons le traduire sous la forme d'un contrat liant les sociétés européennes avec toutes les professions agricoles et alimentaires qui aspirent à devenir à nouveau des acteurs décisifs de l’équilibre européen et mondial.
Cette politique agricole alimentaire et environnementale doit s’organiser autour des axes suivants: (1) Une Europe agricole de la sécurité des approvisionnements; (2) Une Europe agricole créatrice d'environnement et de biens d'intérêts publics; (3) Une Europe agricole régulatrice de ses marchés; (4) Une Europe agricole pour tous les territoires.
1) Une Europe agricole de la sécurité de l'alimentation.
Les tensions sur les prix et les risques sanitaires conjugués à de très bas niveaux de stocks mondiaux, menacent l’approvisionnement alimentaire de la planète. Comme chaque région du monde, l'Europe ne peut pas se désintéresser de sa propre sécurité alimentaire.
L'Union européenne doit nourrir ses 500 millions de consommateurs. Mais elle doit aussi considérer que parmi eux, 80 millions vivent en dessous du seuil de pauvreté et 16 millions connaissent la faim, conduisant ces derniers chaque hiver à se rapprocher des associations caritatives pour manger. Certes, avec 2 fois moins de terres cultivables que les Etats-Unis, l'Union européenne parvient à alimenter 200 millions d’habitants de plus, mais ce bilan positif ne doit pas nous occulter ces réalités humaines. C’est pourquoi, l’alimentation doit être accessible à tous, avec l’exigence d’une nutrition plus saine et plus diversifiée, à partir de denrées agricoles brutes ou transformées, élaborés par les agriculteurs ou l'industrie agroalimentaire en Europe. Nous insisterons pour que dans l'avenir un accent particulier soit porté sur les rapports entre l'alimentation et la santé lesquels font l'objet d'une préoccupation croissante de la société européenne. Une telle contribution de la politique agricole commune allégerait d'autant, la charge des budgets de protection sociale et de santé.
Garantir notre sécurité alimentaire implique pour l'Europe: (a) De conserver la diversité de toutes ses productions agricoles: Aucune filière qu'elle soit végétale ou animale ne peut être abandonnée; (b) De renforcer une agriculture de qualité gustative, sanitaire et nutritionnelle et plus axée sur des exigences de santé; (c) De maintenir et d'étendre des programmes d'accès de l'alimentation aux plus démunis; (d) De ne pas sacrifier son agriculture aux intérêts industriels et des services dans les accords de commerce internationaux. Pour mieux assurer la sécurité alimentaire du monde l'Union devrait exiger que les négociations commerciales bilatérales ou multilatérales soient subordonnées au respect de clauses sociales environnementales et de sauvegarde, à des mesures de protection des produits de qualité...
2) Une Europe agricole créatrice d’environnement et de biens d'intérêts publics.
Au cœur du vivant, l'agriculture influe sur les ressources naturelles, la biodiversité, le bien-être animal et façonne les paysages. Elle est en première ligne pour répondre aux défis écologiques, et en particulier celui qui concerne le réchauffement climatique. L'environnement ne doit plus être considéré comme une contrainte mais comme un atout qui permette non seulement d'insérer l'agriculture européenne dans la stratégie 2020 de l'Union, mais aussi de mieux justifier le soutien qu'elle reçoit de la collectivité.
Avec l'aide de la politique agricole commune et de la société, les agriculteurs doivent relever les défis écologiques, en limitant les prélèvements; en repensant les systèmes de production ; en économisant les ressources naturelles rares que sont l’eau, les sols et l’énergie; en contribuant au développement des énergies renouvelables, des agro-matériaux issus de la production de biomasse, en préservant la biodiversité.
Au nom de la création de toutes ces richesses irremplaçables et collectives l'agriculture mérite l'effort budgétaire de la société, car ces biens communs fournis par l’activité agricole ne sont pas rémunérés par le marché. L'environnement ne doit plus être perçu comme une contrainte mais comme le facteur d'une nouvelle croissance verte étroitement associée à un nouveau développement économique et social.
Créer de l'environnement et des biens publics implique pour l'Europe: (a) De remettre à plat les dispositifs d’aides existants pour mieux rétribuer ces biens d’intérêts publics environnementaux; (b) De s'engager plus résolument et par une approche globale dans la lutte contre le réchauffement climatique, la détérioration des sols, de la biodiversité et en faveur d'une meilleure gestion de l'eau et des ressources naturelles; (c) De créer des incitations pour favoriser des méthodes de production plus durables et plus économes (soutiens différenciés, conseil, recherche implicative associant scientifiques et agriculteurs...).
3) Une Europe agricole régulatrice de ses marchés.
Pour que les agriculteurs puissent se projeter dans l’avenir et tout simplement faire leur métier, pour produire plus et mieux et assurer ainsi la sécurité de nos approvisionnements, ils doivent être à l’abri d'une volatilité excessive des prix.
La nouvelle politique agricole a besoin de régulation pour réduire les fluctuations de cours des matières premières agricoles, et les excès d'une spéculation indécente qui se fait de plus en plus présente sur les marchés internationaux. Cette intervention publique, incarnant une volonté de maîtrise collective des marchés, s'avère plus que jamais nécessaire au redressement des revenus agricoles dont une grande partie provient des aides directes de la politique agricole.
Réguler les marchés implique pour l'Europe: (a) De créer un pacte de stabilité des marchés agricoles reposant sur de nouveaux outils de régulation publique, associant des filets de sécurité plus efficaces, des instruments de gestion de crise, une meilleure organisation collective des producteurs et des filières, une harmonisation fiscale et sociale; (b) De retirer les produits agricoles et alimentaires de la spéculation, d'empêcher ainsi les dérèglements sur les marchés à terme; (c) D'engager une réforme de la finance au plan international.
4) Une Europe de toutes les agricultures pour faire vivre tous les territoires.
Dans l'Europe des 27 près de 60 % de la population vit dans des zones rurales, qui elles même occupent 90% des territoires de l'Union. Pour tous ces espaces l'agriculture représente bien souvent la principale activité économique et joue un rôle de tout premier plan dans l'emploi et la vie sociale. Il importe donc que la politique agricole alimentaire et environnementale commune reconnaisse toutes les agricultures européennes prises dans leur grande diversité.
Elle doit ainsi permettre la coexistence de plusieurs types d'agriculture que l'on pourrait présenter comme suit: (a) Une agriculture à forte valeur ajoutée dont les productions, les produits de qualité et les produits transformés lui permettent de se positionner sur les grands marchés mondiaux; (b) Une agriculture fournissant des produits renommés dotés d'une grande valeur économique, ouverte sur les marchés régionaux; (c) Une agriculture locale tournée vers les marchés de proximité. Une partie de cette agriculture vise de petits exploitants qui tirent des revenu modestes de leurs activités et qui s'ils devaient abandonner leur métier, auraient pour des raisons d'âge, de qualification ou de choix de vie, bien des difficultés pour trouver un emploi à l'extérieur, particulièrement en période de récession et de chômage élevé.
Cette diversité d'agricultures recèle d'énormes potentialités qui gérées durablement doivent contribuer à bâtir collectivement une nouvelle forme de développement. Leur valorisation requiert un ensemble de mesures et d’aides adaptables à chacune de ces agricultures.
La prochaine politique agricole commune devra s'efforcer de soutenir davantage l'emploi dans les domaines de l'alimentation de qualité, de l'organisation des circuits courts, des énergies renouvelables, de la chimie verte (agro-matériaux, bio-médicaments...), de l'environnement, du tourisme vert... Autant de nouveaux emplois qui ont l'avantage d'être peu délocalisables.
Faire vivre les territoires implique pour l'Europe: (a) De valoriser toutes les agricultures européennes, les aider à innover et à se tourner vers de nouveaux modèles de productions plus durables et prenant en compte toutes les ressources de chaque territoire; (b) D'appuyer la création de nouveaux emplois, notamment dans le secteur de l'innovation écologique; (c) D'assurer une répartition plus équitable et plus de solidarité dans les soutiens que ce soit entre les agriculteurs européens, les régions et les pays et leurs territoires.
III) Une Europe partenaire des équilibres alimentaires et environnementaux du monde
L’Europe doit affirmer sa volonté de participer aux grands équilibres alimentaires et naturels mondiaux pour permettre un développement mieux partagé et plus de stabilité internationale. Plusieurs de ses politiques peuvent concourir à cet objectif de gouvernance du Monde. La politique agricole alimentaire européenne est la première à pouvoir être citée aux côtés de celles de la coopération au développement, du commerce, de l'environnement, de la recherche...Pour des raisons d'efficacité il apparaît important de rechercher une cohérence entre ces politiques. Dans ce vaste chantier l’Europe doit se montrer à la pointe. Elle en a la culture, les compétences et les savoirs. Elle en a, surtout, le devoir, au regard à la fois de sa géographie et de son histoire.
Le défi n'est pas mince. Plus d’1 milliard de femmes et d’hommes sont aujourd'hui victimes de malnutrition car la voie de la concurrence généralisée depuis 40 ans a laissé croire que la seule solution était de mettre les peuples et leurs ressources naturelles en compétition. Cela prouve qu’une politique de mondialisation des échanges doit s'accompagner d’une politique mondiale de répartition.
Dans 30 ans, il faudra nourrir près de trois milliards d’être humains supplémentaires. Sauf à accepter de multiplier par trois la souffrance et la faim, il va falloir relever le défi de la lutte contre la pauvreté. Seule la mise en place de vraies politiques de développement reposant en priorité sur l'agriculture et l'alimentaire peut garantir à tous les peuples de se nourrir, de faire prévaloir l'intérêt commun plutôt que le chacun pour soi et d’écarter la crainte de graves pénuries.
Participer aux équilibres alimentaires mondiaux implique pour l'Europe: (a) De proposer aux autres acteurs internationaux, la constitution de réserves d'urgence et de sécurité, qui seraient gérées par un Conseil International de Sécurité Alimentaire et du Développement, qui tout en englobant l'actuel "Comité de Sécurité Alimentaire", serait placé sous l'égide de l'ONU et agirait en coordination avec la FAO, la Banque Mondiale et le FMI; (b) De redonner la priorité à la construction de politiques agricoles dans sa politique de coopération et de développement, et ainsi d'aider à la valorisation des capacités de production locales; (c) D'admettre que les pays en développement puissent protéger leur agriculture contre une concurrence extérieure qui freine ou empêche son développement; (d) Exiger une révision des règles du commerce international intégrant les normes sociales, environnementales; (e) D'élaborer une coopération d’intérêts réciproques plus particulièrement avec certaines régions du monde: un partenariat privilégié en Méditerranée, une coopération renforcée avec l’Afrique.
Conclusions
Nous vivons une époque exigeante. Une histoire s’est achevée. Une autre est à écrire dans le partage d’une vision commune pour une Europe agricole, alimentaire et environnementale du bien commun. Pour cette raison l'agriculture mérite un appui important de la société toute entière. Celui ci doit s’inscrire durablement dans le temps et dans celui de la destinée des hommes.
Tous les défis qui nous sont adressés en qualité de citoyens européens et citoyens du monde, doivent être relevés ensemble afin de redonner du sens à notre communauté. Pour aussi et surtout redonner du sens à l’Europe.