Banda larga, una sfida per le aree rurali

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

La dotazione di reti infrastrutturali e servizi di telecomunicazione (Information and Communication Technology - ICT), accompagnata dall’accesso alla rete internet ad alta velocità (banda larga1) è ritenuta condizione essenziale per lo sviluppo delle aree rurali, in quanto capace di ridurre l’isolamento, incentivare e trasferire l’innovazione, migliorare la qualità della vita.
La banda larga rappresenta la moderna infrastruttura tecnologica di base, l’insieme di nodi di servizio, reti di backhaul, centrali, apparati intermedi, linee. La presenza di banda larga offre opportunità strategiche per la società dell’informazione, con impatti diretti sull’occupazione2  e sullo sviluppo sociale ed economico. Accelera i flussi di comunicazione, migliora l’accesso a servizi innovativi da parte di cittadini e imprese, favorisce processi di partecipazione e inclusione, ana le distanze offrendo le stesse opportunità ai centri urbani come alle aree più periferiche. L’accesso a questa infrastruttura digitale è considerato fattore che migliora la qualità della vita in quanto consente l’accesso a servizi adeguati e funzionali ai moderni stili di vita, migliora il rapporto con la Pubblica Amministrazione, consente la scoperta di nuovi modi di comunicare, apprendere, interagire.
La diffusione delle ICT gioca un ruolo determinante per la competitività del settore agricolo, agroalimentare e forestale offrendo strumenti capaci di frenare l’esodo verso aree urbane, favorire la diversificazione dell’economia rurale con servizi indispensabili per far crescere il tessuto economico e produttivo locale, favorire un maggiore sviluppo del turismo, semplificare i rapporti tra cittadini e Pubbliche Amministrazioni locali nell’ottica di una sempre più diffusa partecipazione.
Considerata come nuovo vettore di sviluppo e come condizione essenziale e imprescindibile per la crescita socioeconomica, con forti impatti sull’occupazione, la banda larga è al centro degli obiettivi di politica nazionale ed europea.
La strategia di Europa 2020 individua gli strumenti e i percorsi più adatti per il rilancio dell'economia: innovazione e investimenti nelle tecnologie ICT rappresentano i fattori chiave per la crescita inclusiva, sostenibile e intelligente. Una delle priorità strategiche dell’UE è la realizzazione di una società basata sulla conoscenza e l’innovazione e nella Strategia di Lisbona rinnovata è stato riconosciuto un ruolo determinante allo sviluppo rurale nel promuovere la diffusione delle ICT nelle aree rurali.
Gli orientamenti strategici per lo sviluppo rurale 2007 - 20133 incoraggiano le sinergie e la complementarità tra le politiche di sviluppo rurale, le politiche per l’occupazione e le politiche strutturali. Sul tema ICT, per meglio utilizzare tali sinergie è importante prevedere, all’interno di più ampie strategie regionali e/o nazionali, azioni che favoriscano lo sviluppo della società dell’informazione nelle zone rurali, sostenute dal FEASR e dagli altro Fondi Strutturali. La mancanza di azioni coordinate e di un piano nazionale per la banda larga condiviso tra i diversi programmi ha, fino ad oggi, limitato fortemente le potenzialità delle iniziative realizzate, i cui risultati in termini di abbattimento del digital divide sono stati insufficienti.
Nel dicembre 2008, a seguito della crisi economica mondiale che stava investendo l’Europa, la Commissione ha lanciato il Piano di ripresa economica (European Economic Recovery Plan), un pacchetto di misure di stimolo all’economia. Tra queste particolare importanza hanno assunto le misure a favore dell’abbattimento del digital divide che vengono stanziate all’interno delle misure di politica di sviluppo rurale.

La situazione delle aree rurali italiane

La capacità di accesso alla rete telematica è, a livello nazionale, alquanto differenziata, evidenziando alcune aree del Paese, soprattutto quelle più marginali (a minore densità abitativa e in condizioni geo-morfologiche “difficili”) in cui la banda larga è assente o in larga parte insufficiente a garantire una copertura costante e di qualità. Nella gran parte delle aree rurali, anche laddove vi sia un’adeguata copertura del territorio e della popolazione, si verificano problematiche legate alla qualità e alla velocità di connessione che si riversano direttamente sui servizi offerti/erogati, sulla concorrenza tra operatori, sulle possibilità di azione degli utilizzatori dei servizi, sulla scelta tra servizi di base e avanzati.

Figura 1 - Stato copertura banda larga in Italia

Fonte: MISE 2008

Il fenomeno del digital divide4 riguarda l’8,2% degli italiani5 e incide prevalentemente nelle aree rurali che si presentano, rispetto alle aree urbane, poco servite dall’ADSL6. Gli interventi previsti per risolvere il problema del digital divide a livello nazionale vengono stimati in circa 1471 milioni di euro (dati MISE): si tratta di investimenti finalizzati a incrementare la fibra ottica sulla rete, sostituire vecchi apparati, bonificare la rete di accesso utilizzando fibra ottica e tecnologie wireless. Gli investimenti consentiranno di raggiungere l’obiettivo nazionale: entro il 2012 la possibilità di connettersi a internet a una velocità sino a 20 Mb/s per il 96% della popolazione e almeno 2 Mb/s per il restante 4%. In altre parole, entro il 2012 sarà garantita la copertura di banda larga in tutto il Paese, se si eccettuano le aree non raggiungibili da fibra che saranno servite da tecnologie satellitari.
A livello nazionale è stato definito un Piano nazionale banda larga (Piano Romani) coordinato dal Ministero per lo Sviluppo Economico - Dipartimento Comunicazioni - che ha proceduto ad una mappatura della dotazione di infrastrutture telematiche delle aree italiane, rappresentando, su una carta geografica, i diversi gradi di digital divide e le relative necessità di intervento. Parallelamente è stato istituito un Osservatorio sulla banda larga7 per rispondere alle necessità di monitoraggio dell’offerta e della domanda di infrastrutture e servizi digitali e di verifica della progressiva copertura del digital divide.

La banda larga nella programmazione dello sviluppo rurale

Il tema della banda larga era affrontato già nelle prime versioni dei Piani di Sviluppo Rurale (PSR) regionali 2007-13 dove si prevedevano azioni dedicate alla riduzione del digital divide puntuali e non collegate ad altri piani o alle strategie regionali di sviluppo di infrastrutturazione telematica. Questa considerazione già poneva un problema di efficacia degli interventi in termini di duplicazione e sovrapposizione. In altre parole emergeva con evidenza la necessità di sviluppare azioni complementari ad altri interventi, attivati con altre risorse e da altre pianificazioni, nazionali o regionali.
Il Recovery Plan nel delineare alcune strategie per il rilancio economico delle aree rurali individua nelle tecnologie digitali un elemento chiave di sviluppo, capace di migliorare competitività e qualità della vita. L’individuazione di questa nuova priorità ha determinato una modifica del Reg. Ce 1698/058e, conseguentemente è stato necessario rivedere la strategia nazionale (Piano Strategico Nazionale), integrandola secondo le nuove priorità (banda larga e nuove sfide derivanti dall’Health Check della PAC) per renderla più incisiva e coerente rispetto ai nuovi obiettivi di strategia comunitaria. Parallelamente sono stati modificati i PSR regionali. Il Recovery Plan definito dalla Commissione ha stabilito9 un finanziamento straordinario di 5 miliardi di euro da destinare allo sviluppo rurale per il periodo 2009 - 2010, di cui 1.020 milioni di euro a favore della banda larga, ribadendo il ruolo fondamentale dello sviluppo delle ICT in termini di investimenti, creazione di posti di lavoro, ripresa economica globale.
La tematica ICT è declinata nei PSR rispetto all’obiettivo di competitività settoriale e in relazione agli aspetti di qualità della vita e di attrattività dei territori rurali per gli operatori economici e la popolazione. Gli interventi finalizzati alla banda larga e alla riduzione del digital divide vengono inseriti nei PSR all’interno della Misura 321 - Servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale.

Il progetto “Banda larga nelle aree rurali”

Sin dalla prima ripartizione del budget finanziario del Recovery Plan, Mipaaf e Regioni hanno condiviso l’opportunità di investire sulla banda larga e di intervenire in modo tale da massimizzare l’efficacia degli interventi, evitare interventi puntuali e non collegati tra loro cercando complementarità con altri fondi e con altri programmi. Le Regioni, nell’esercizio della propria autonomia di programmazione in materia di sviluppo rurale, potevano scegliere se dedicare le risorse loro attribuite dal Recovery Plan all’abbattimento del digital divide o piuttosto scegliere di allocarle su una o più sfide10 dell’Health Check. La scelta ha portato 18 Regioni (ad esclusione della Valle d’Aosta e delle Province di Trento e Bolzano) a destinare le risorse assegnate alla sfida “banda larga”.
Parallelamente a questa posizione di indirizzo, il Mipaaf ha proposto alle Regioni l’inserimento delle azioni programmate per l’abbattimento del digital divide all’interno del Piano nazionale della banda larga, al fine di creare sinergie ed economie di scala e massimizzare i benefici degli investimenti. L’azione del Mipaaf è stata concertata con le Regioni (Assessorati all’agricoltura, che gestiscono le misure di sviluppo rurale, e Assessorati con competenze sulle ICT, che gestiscono la linea di finanziamento destinata all’infrastrutturazione telematica attraverso le politiche di coesione) e il MISE, che attraverso il Dipartimento Comunicazione ha definito il Piano nazionale per la banda larga.
Lo spirito che ha animato l’iniziativa del Mipaaf, infatti, era costruire un piano integrato di interventi, in complementarità e sinergia con quelli già avviati o programmati sul territorio con altri strumenti finanziari, regionali, nazionali o comunitari.
Gli interventi previsti dai singoli PSR, in questo modo, possono divenire parte integrante del Piano nazionale per la banda larga e il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) può contribuire a questo con un abbattimento di circa 148 milioni di euro (ripartiti tra le Regioni come riportato nella tabella 1), integrando altre risorse provenenti dal Fondo per le Aree Sottoutilizzate (FAS), dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR) e da altri fondi.

Tabella 1 - Risorse finanziarie derivanti dal Recovery Plan allocate nei PSR e confronto con Misura 321 - Spesa Pubblica

Fonte: dati Mipaaf

Come evidenziato dai dati in tabella, il peso degli investimenti previsti sulla banda larga è considerevole (in media il 36%) rispetto alla dotazione della misura 321 che prevede servizi alla popolazione nelle aree rurali (riferibili principalmente a servizi economici e sociali). Le risorse vengono ricondotte ad un insieme organico di interventi, definiti secondo priorità regionali. La strategia perseguita nei PSR è dare priorità alle aree rurali intermedie e marginali, identificate nella zonizzazione del PSN come aree C e D, al fine di ridurre il divario territoriale.

La struttura del progetto “Banda larga nelle aree rurali”

All’interno del FEASR gli interventi sulla banda larga seguono la normativa sugli aiuti di Stato (art. 88 del Reg. (CE) 1698/05).Trattandosi di un campo di intervento nuovo per lo sviluppo rurale, la Commissione, nel settembre 2009 ha adottato, dopo aver lanciato una consultazione pubblica, una serie di orientamenti sull’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato al finanziamento pubblico delle reti a banda larga11.
Il progetto “Banda larga nelle aree rurali” predisposto dal Mipaaf ha previsto una notifica unica alla Commissione. In questo modo viene assicurata unitarietà e sistematicità agli interventi previsti nel progetto dalle diverse regioni, e si velocizza il processo amministrativo con un unico atto di notifica alla Direzione Generale (DG) Concorrenza - settore aiuti di Stato. Le Regioni mantengono comunque autonomia e discrezionalità nella scelta di aderire o meno al progetto. In caso di non adesione le Regioni sono tenute a presentare un progetto e notificarlo alla Commissione nel rispetto della disciplina sugli aiuti.
Il progetto del Mipaaf è stato notificato alla Commissione che ne ha approvato il regime di aiuto12. Il progetto "Banda Larga nelle aree rurali" prevede due soluzioni di intervento nelle aree C e D, al cui interno si circoscrivono le cosiddette aree bianche13. Sono così chiamati i territori in cui le infrastrutture a banda larga sono inesistenti o presentano una capacità di connessione insufficiente, nelle quali l’intervento pubblico è compatibile ed auspicabile (complessivamente si tratta di circa 2000 aree). Gli interventi sono di due tipi:

• Tipo A: interventi sulla infrastruttura di backhaul in fibra (l’infrastrutturazione realizzata è di proprietà pubblica, ma viene data in concessione agli operatori aggiudicatari); viene prevista una clausola di claw back (in caso di utili nella gestione questi devono essere interamente reinvestiti sulla rete). I beneficiari diretti degli interventi sono le Regioni mentre gli operatori privati sono considerati beneficiari indiretti.
• Tipo B: interventi di sostegno finanziario agli utenti che vivono in zone molto remote e non raggiungibili da fibra per l’acquisto di terminali idonei. I beneficiari sono gli enti locali, i cittadini, le imprese.

L’esperimento di integrazione

La programmazione degli interventi sulla banda larga finanziati con il FEASR è stata finalizzata all’integrazione. Come già più volte sottolineato l’azione di concertazione tra diversi soggetti ha portato alla definizione di un progetto banda larga unico che si lega al Piano Romani, di cui diviene parte integrante, e si coordina con gli interventi già programmati sul FESR, con fondi nazionali (FAS) e regionali. La definizione di un progetto banda larga integrato ha comportato una condivisione del lavoro tra settori (agricoltura, infrastrutture, servizi di comunicazione) e competenze diverse, fondamentale per una efficace implementazione delle azioni. La notifica unica alla Commissione rappresenta un buon esempio di prassi amministrativa semplificata con un notevole risparmio di tempi e procedure sia per le Regioni italiane sia per la Commissione (DG Concorrenza). In tal modo il progetto si configura come un “Piano quadro nazionale”, un insieme di azioni organiche e integrate che completano un sistema di interventi già avviato o programmato nelle singole Regioni, massimizzandone l’efficacia. Viene, inoltre, superato un gap di programmazione e di strumenti operativi: si prevede di spendere le risorse su una strategia condivisa e che integra risorse FEASR con risorse FESR e con la parte nazionale dei FAS nella misura in cui queste potranno essere utilizzate. L’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) ha osservato con grande interesse questo esperimento di integrazione tra politica di sviluppo rurale e politica di sviluppo regionale e il giudizio positivo è stato espresso anche dalla DG Concorrenza dell’UE interessata dalla richiesta di notifica di aiuto di Stato. In particolare suscita interesse questa esperienza di collaborazione istituzionale nell’ottica di un intervento congiunto di Mipaaf, MISE e Regioni.

Alcune considerazioni finali

I documenti di programmazione e di indirizzo della Commissione individuano nello sviluppo della banda larga una priorità strategica: la strategia di Europa 2020, la definizione della Digital Agenda14, le misure anticrisi definite Smart Investments che contemplano interventi nella società dell’informazione, le priorità dei fondi strutturali europei. Gli obiettivi di policy e le strategie comunitarie sono volti alla costruzione di una economia digitale. Gli investimenti previsti sono dunque orientati a incrementare dotazioni infrastrutturali (costruendo autostrade telematiche), proporre diverse soluzioni tecnologiche e servizi, migliorare l’accessibilità alla rete ICT. Questo pone tre ordini di considerazioni, che riguardano l’adeguatezza tecnologica degli investimenti nazionali, l’offerta di servizi che gli operatori privati sono chiamati a fornire, la domanda di banda larga e di ICT. Relativamente alla prima questione occorre sottolineare che, a livello nazionale, la priorità attuale coincide con l’obiettivo di copertura di banda larga pressoché totale del territorio entro il 2012. È però anche il caso di segnalare che si stanno diffondendo, a ritmi sostenuti, gli investimenti sulle reti di nuova generazione (Next Generation Network - NGA) che utilizzano la fibra ottica per realizzare sistemi ad altissima capacità di connessione e idonei a trasferire servizi multimediali, dati, video, traffico telefonico, utenza mobile. A questo riguardo va esplicitato come e in che misura gli investimenti programmati nell’ambito dei PSR siano tecnologicamente compatibili e riversabili nelle reti NGA.
La seconda questione riguarda il passaggio successivo all’infrastrutturazione telematica. Attualmente la realizzazione di reti ICT assume un’urgenza strategica per consentire alle aree rurali di avere opportunità di sviluppo; ultimati i lavori non devono essere tralasciate le implicazioni derivanti dell’offerta di servizi che gli operatori potranno fornire sulla base dell’infrastruttura realizzata. Una volta affidata la concessione delle reti pubbliche agli operatori privati sarà necessario avviare azioni di monitoraggio e verifica sull’offerta di servizi, in termini di qualità, benefici ed economicità per gli utenti.
La terza considerazione riguarda lo stimolo della domanda di banda larga, specie se riferita ai target group interessati dalla politica di sviluppo rurale. Intervenire sull’offerta è obiettivo di policy ma è necessario anche intervenire per stimolare la domanda: gli investimenti sulla banda larga non possono e non devono limitarsi esclusivamente ad aspetti infrastrutturali e tecnologici ma devono interessare anche aspetti relativi all’accrescimento delle competenze (capacity building) di coloro che operano e vivono nelle aree rurali, specie quelle marginali. La sfida, specie per le aree rurali, è collegata all’incremento della domanda di ICT che implica cambiamenti culturali, di approccio del settore primario e della popolazione. Le aree rurali sono infatti caratterizzate da una maggiore incidenza di popolazione anziana e, in generale, nelle aree rurali marginali, il settore agricolo e agroalimentare è meno permeabile alle innovazioni e dunque necessita di azioni di stimolo e accompagnamento utili a comprendere e utilizzare le potenzialità e i vantaggi dell’era digitale.

Riferimenti bibliografici

• Commissione Europea, (2009) Orientamenti comunitari relativi all’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga pubblicato sulla GUCE C235 del 30/9/2009 Bruxelles
• Commissione europea (2010), Europa 2020. Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, COM(2010) 2020 def. Bruxelles
• Commissione europea (2008), Un piano europeo di ripresa economica, Comunicazione della Commissione al Consiglio europeo del 26 novembre 2008 COM(2008) 800 def. Bruxelles
• Liebenau J., Atkinson R. D., Kärrberg P., Castro D. and Ezell S. J., 2009, The UK's Digital Road to Recovery, London School of Economics
• Ministero per lo Sviluppo Economico - Dipartimento delle Comunicazioni (2010) Piano nazionale della banda larga in Atti della giornata informativa "Banda larga nelle aree rurali d'Italia, Roma
• Romito G. (2010) Progetto Banda larga nelle aree rurali - Mipaaf in Atti della giornata informativa "Banda larga nelle aree rurali d'Italia”, Roma

• 1. Con il termine banda larga ci si riferisce in generale alla trasmissione e ricezione dati, simultaneamente in maggiore quantità, sullo stesso cavo. Nella legislazione nazionale ed europea manca una definizione ufficiale di banda larga. Tuttavia la Commissione Europea usa il termine banda larga come sinonimo di connessione più veloce di quella assicurata da un normale modem. In questo senso la più tipica banda larga sarebbe quella assicurata dalla connessione a fibre ottiche (tratto dal sito [link]).
• 2. Nel maggio 2009 è stato pubblicato il Rapporto “UK’s Digital Road to Recovery” a cura della London School of Economics and Political Science (LSE) che analizza l’impatto occupazionale degli investimenti in banda larga e reti digitali.
• 3. Con tali OS, il Consiglio individua, nell'ambito del FEASR le priorità dell'UE, per correlarle agli obiettivi di Göteborg e di Lisbona. Lo scopo è garantire la coerenza dello sviluppo rurale con le altre politiche comunitarie, in particolare con le politiche di coesione e dell'ambiente, e di accompagnare l'attuazione della nuova PAC.
• 4. Per Digital Divide (DD) si intende il divario tra chi ha accesso effettivo alla tecnologia dell’informazione e chi ne è escluso in maniera parziale o totale. Le cause del DD possono riferirsi a diversi fattori: mancanza o insufficienza di infrastrutture di base (backhaulin o reti di accesso), difficoltà di accesso o mancanza di servizi digitali, basso livello di alfabetizzazione degli utenti.
• 5. Dati Ministero per lo Sviluppo Economico (MISE) 2008
• 6. L’ADSL (Asymmetrical Digital Subscriber Line - linea di abbonamento digitale asimmetrica) è un sistema di interconnessione digitale tra più computer e rappresenta la tecnologia attuale sulla quale si sviluppa il concetto di banda larga. L’ADSL infatti consente di ampliare la portata dei dati e la velocità di trasmissione.
• 7. Si veda http://www.osservatoriobandalarga.it/
• 8. Regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (Feasr).
• 9. Riunione del Consiglio Europeo del 20 marzo 2009.
• 10. Biodiversità, cambiamenti climatici, risparmio idrico, energie alternative.
• 11. Commissione Europea, 2009.
• 12. Decisione C2010/2956 che approva il regime di aiuto N° 646/2009
• 13. Così come definite nella Comunicazione “Orientamenti comunitari relativi all’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga” (2009/C 235/04).
• 14. La Digital Agenda - altrimenti definita “Piano di Azione europeo per la società dell’informazione e l’ICT” - è stata approvata dal Consiglio dei Ministri Europei del 31/5/2010. L'Agenda del digitale costituisce la prima delle sette iniziative faro della Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.