I costi di amministrazione della PAC

L'analisi della Commissione europea

Da due anni, la PAC non è più la componente di spesa maggiormente onerosa del bilancio dell’Unione europea, essendo stata superata dal capitolo della coesione e della competitività, per la crescita e l’occupazione, ma continua a far discutere i politici, gli opinion leader e le organizzazioni di rappresentanza di varia natura, agricole e non.
Una recente indagine, resa nota ufficialmente alla fine del 2007, condotta per conto della Commissione europea, dalla Ramboll Mangement, ha evidenziato un aspetto della PAC, fino ad oggi, poco esplorato in termini rigorosi che, però, è evocato frequentemente nel dibattito: i costi amministrativi che si devono sopportare per assicurare il funzionamento e la gestione delle misure e degli strumenti in vigore.
Va subito precisato che l’analisi condotta è parziale, perché riguarda appena 5 su 27 Paesi membri dell’Unione Europea; si riferisce solo ad un aspetto della PAC (il regime dei pagamenti diretti) e in tale ambito considera poche tipologie di costo amministrativo (quelle sostenute direttamente dall’agricoltore). La ricerca è stata realizzata attraverso delle riunioni e delle interviste condotte da personale specializzato ad agricoltori, a consulenti ed a esponenti dell’apparato istituzionale responsabile della implementazione della PAC. I risultati non sono statisticamente attendibili, ma sono rilevatori dell’ordine di grandezza dei costi amministrativi nei 5 Paesi membri selezionati e offrono diversi ed interessanti spunti di riflessione per il futuro. Per la consultazione dell’indagine si veda il sito internet della Commissione agricoltura dell’Unione europea.
Le caratteristiche salienti dello studio sono le seguenti:

• I cinque Paesi membri coinvolti sono la Danimarca, la Francia, la Germania, l’Irlanda e l’Italia. L’anno preso in considerazione per il calcolo dei costi amministrativi è il 2006 e la tipologia di costo esaminata è quella relativa alla gestione del regime dei pagamenti diretti: compilazione della domanda di aiuto annuale, partecipazione al processo di prima attribuzione dei titoli, comunicazione dei trasferimenti delle superfici agricole e dei titoli, condizionalità;
• Sono stati considerati solamente i costi amministrativi per gli agricoltori. Le categorie di costo esaminate sono due: i costi interni all’azienda, determinati in base al tempo utilizzato dall’agricoltore per la partecipazione al regime dei pagamenti diretti (numero di ore di lavoro utilizzate, moltiplicate per il salario orario di riferimento a livello nazionale) ed i costi esterni all’azienda, determinati sulla base dei compensi pagati ai consulenti che hanno prestato servizi specialistici per la partecipazione al regime dei pagamenti diretti;
• L’indagine non ha preso in considerazione i costi sostenuti dalla pubblica amministrazione direttamente, per il funzionamento delle proprie strutture o indirettamente, per remunerare agenzie esterne ad essa collegate, come è il caso italiano con i Caa;
• Sono stati analizzati i sistemi istituzionali operanti a livello di ogni Paese membro e deputati alla gestione della PAC; valutate le procedure utilizzate, le soluzioni tecniche adottate ed i problemi riscontrati; individuati i miglioramenti che possono essere introdotti in futuro ed esplorata la possibile evoluzione dei costi amministrativi, in relazione ai cambiamenti in atto nella PAC (riforma ortofrutta e vino, strategia di semplificazione della Commissione).

Dall’analisi emerge che i costi amministrativi a carico degli agricoltori sono elevati (fino al 9,3% rispetto agli aiuti diretti incassati); esistono delle differenze notevoli tra i 5 Paesi membri considerati, in termini di efficacia e di efficienza; sono possibili sostanziali miglioramenti, grazie alla semplificazione della PAC ed all’utilizzo delle migliori pratiche sperimentate; ci sono delle specificità nazionali assai peculiari, come ad esempio il ricorso ai Centri autorizzati di assistenza agricola in Italia (Caa).

Risultati salienti e peculiarità nazionali

I costi amministrativi complessivi determinati dalla applicazione del regime dei pagamenti diretti della PAC variano da un minimo di 31,2 milioni di euro per la Danimarca ad un massimo di 480,4 milioni di euro per la Germania. L’Italia si colloca in una posizione intermedia con 199,0 milioni di euro (Tabella 1).

Tabella 1 - Principali risultati dello studio della Commissione europea sui costi della PAC

Fonte: Direzione Generale Agricoltura e Sviluppo Rurale (DG AGRI) dell’Unione europea

I costi amministrativi per agricoltore raggiungono il massimo in Germania con 1.298 euro ed il minimo in Italia, con soli 107 euro; mentre in rapporto agli ettari di superficie agricola disponibile, il costo della PAC registra il valore minimo in Irlanda, con 9 euro per ettaro ed il massimo in Germania con 28 euro. Infine, un ultimo indice determinato riguarda l’incidenza del costo di partecipazione al regime dei pagamenti diretti, in rapporto agli aiuti percepiti dagli agricoltori. Il valore massimo si registra in Germania (9,3%) ed il minimo in Irlanda con appena il 3%. Dei tre indicatori calcolati, quest’ultimo è quello che fornisce una informazione più pertinente e confrontabile, in quanto calcola quanta parte del premio comunitario serve per coprire lo sforzo di partecipazione al regime stesso. In un certo senso potremmo considerare questo dato come una modulazione supplementare ed occulta che dipende dalla complessità della legislazione, dalle scelte applicative formulate a livello nazionale, dalla tipologia e dalla qualità del sistema istituzionale deputato alla gestione della PAC e dalla funzionalità dell’apparato burocratico di ciascun Paese membro.
Lo studio prende in considerazione anche le scelte nazionali per la trasposizione dei 4 regolamenti comunitari alla base del regime dei pagamenti diretti e le modalità pratiche di gestione del regime. In Irlanda è stato adottato un solo atto legislativo, contro i 13 censiti in Italia, i 2 in Germania, i 7 in Francia e Danimarca. Il numero delle informazioni obbligatorie richieste agli agricoltori per la partecipazione al regime varia da un minimo di 21 per l’Irlanda, ad un massimo di 107 per l’Italia.
Per agevolare il confronto dei risultati tra i 5 Paesi membri presi in considerazione è necessario integrare quanto fin qui detto, con informazioni che tengono conto di alcune peculiarità nazionali. Il 2006 è stato il primo anno di applicazione della riforma della PAC in Francia ed in Italia ha coinciso con l’allineamento della politica di sostegno per l’olio di oliva, per il tabacco e per il latte con il regime del pagamento unico aziendale. Come è immaginabile la fase di prima applicazione del disaccoppiamento comporta la necessità di sostenere costi amministrativi iniziali, di natura eccezionale che non si ripresenteranno negli anni successivi, legati essenzialmente all’operazione di prima assegnazione dei titoli. L’incidenza di tali costi è stata pari al 30% in Francia ed al 41% in Italia. Un confronto su basi omogenee dovrebbe essere svolto al netto dei costi iniziali sostenuti una tantum dagli agricoltori.
L’elevato costo rilevato in Germania non è un indicatore della scarsa efficienza e dell’elevata complessità nella gestione della PAC, ma piuttosto dipende dal fatto che circa il 50% degli agricoltori tedeschi compilano direttamente la domanda annuale e l’altra metà degli agricoltori si rivolge agli specialisti esterni.
Da ultimo c’è da soffermare l’attenzione sulla particolarità del caso italiano, più volte richiamato ed evidenziato nella ricerca. La maggior parte del lavoro amministrativo in Italia è svolto dai centri autorizzati di assistenza agricola (Caa), i quali operano attraverso la delega concessa loro dagli organismi pagatori, per l’esecuzione di una serie di attività amministrative legate alla gestione del regime comunitario dei pagamenti diretti e per fare da interfaccia tra l’agenzia pubblica di pagamento e l’agricoltore, il quale “non paga il Caa per il lavoro amministrativo legato al regime di aiuto per superficie. Tali costi sono completamente finanziati dal Ministero dell’agricoltura”, con una remunerazione forfetaria per domanda compilata che, in funzione delle regioni considerate, varia da 28 a 42 euro. “I Caa fanno capo alle organizzazioni agricole, è riportato nello studio della Commissione europea, le quali rappresentano gli agricoltori ed offrono loro una serie di servizi di assistenza e di consulenza che vengono remunerati attraverso una quota di iscrizione annuale. Ufficialmente ai Caa non è consentito ricevere alcuna remunerazione dagli agricoltori per il lavoro amministrativo prestato”. In Italia il 99% degli agricoltori partecipa al regime dei pagamenti diretti attraverso i Caa. Nel 2006 sono stati appena 5.000 gli agricoltori che hanno interagito direttamente con gli organismi pagatori per lo svolgimento delle pratiche amministrative legate alla PAC.

Possibili sviluppi

Esistono ampi margini di miglioramento per contenere i costi amministrativi a carico degli agricoltori. L’Irlanda e la Danimarca, ad esempio, utilizzano il sistema della pre-compilazione delle domande da parte della pubblica amministrazione. L’agricoltore deve controllare il modello dove sono contenuti i dati della propria azienda e, se non ci sono variazioni rispetto all’anno precedente e le informazioni sono corrette, deve solo confermare la domanda e trasmetterla all’organismo pubblico competente. In Francia è molto diffusa la pratica di fornire agli agricoltori informazioni utili per compilare la domanda e distribuire check list di riferimento che sono di straordinaria utilità per le diverse fasi di gestione del regime dei pagamenti diretti (domanda annuale, condizionalità, trasferimento titoli).
Un’altra variabile critica per la riduzione dei costi amministrativi è l’utilizzo delle tecnologie informatiche nella fase di costruzione della banca dati, di archiviazione e aggiornamento delle informazioni e di compilazione delle domande. In Germania è stato messo a punto un sistema automatizzato per la gestione dei trasferimenti dei titoli che ha consentito di facilitare notevolmente quest’operazione e di renderla accessibile direttamente ai singoli agricoltori.
L’abbattimento dei costi amministrativi si realizza inoltre attraverso la semplificazione della normativa e la riduzione del livello di dettaglio richiesto dalla pubblica amministrazione. Ad esempio, l’estensione del pagamento unico aziendale al settore dell’ortofrutta consente di rendere più agevole la compilazione della domanda annuale di pagamento. Anche l’abolizione della regola che prevede il periodo minimo di detenzione delle superfici agricole per dieci mesi consecutivi avrà dei risultati favorevoli in termini di costi amministrativi sostenuti dall’agricoltore.
Ulteriori vantaggi in questa direzione potranno essere ottenuti con la verifica dello stato di salute della PAC, la quale prevede, tra le tante proposte, quelle di sopprimere l’obbligo del set-aside e di abolire l’aiuto specifico per le colture energetiche.
Per quanto riguarda l’Italia, prima dell’indagine della Commissione Europea, la CIA e la Confagricoltura si sono cimentate sull’argomento degli oneri amministrativi e sulla esigenza di semplificazione. I rapporti elaborati dalle due organizzazioni hanno evidenziato i nodi critici da superare e formulato puntuali proposte di intervento. Il più recente lavoro comparativo dei servizi comunitari ha fatto emergere ulteriori interessanti considerazioni:

• I costi amministrativi complessivi sembrerebbero piuttosto contenuti, ma la ricerca non calcola quanto l’agricoltore spende per accedere ai servizi offerti dai Caa;
• Il nostro Paese si caratterizza per la tendenza ad aumentare la complessità burocratica, attraverso una spiccata proliferazione regolamentare e la richiesta di un numero di informazioni assai più elevato, rispetto a quanto avviene negli altri Paesi considerati nell’indagine;
• la partecipazione diretta dell’agricoltore italiano al processo amministrativo di gestione degli aiuti della PAC è piuttosto limitata, per effetto della esistenza dei Caa che svolgono una ampia attività di consulenza, di compilazione e di interfaccia con gli organismi pagatori (fascicolo aziendale, prima assegnazione dei titoli, domanda unica, operazioni di trasferimento). In altri Paesi europei gli agricoltori interagiscono direttamente con la pubblica amministrazione, servendosi di avanzate soluzioni in termini di tecnologie informatiche ed operando direttamente dalla propria azienda. Forse anche in Italia è giunto il momento di favorire l’emancipazione della figura dell’agricoltore e di promuovere il collegamento diretto tra impresa agricola e pubblica amministrazione, per semplificare le procedure, ridurre la burocrazia e contenere i costi amministrativi.

Riferimenti bibliografici

• Confagricoltura, “Rapporto sulla efficienza amministrativa 2007. Costi della burocrazia e percorsi per una semplificazione delle procedure”, Roma, maggio 2007
• CIA – Confederazione Italiana Agricoltori, “Sussidiarietà e semplificazione nella gestione della PAC”, Documento di lavoro, Roma, 2006
• Directorate General for Agriculture and Rural Development (DG AGRI), “Study to assess the administrative burden on farms arising from the Cap”, Bruxelles, ottobre 2007