La natura economica del PUA

Cos'è il Pagamento Unico Aziendale?

Si discute in Europa sul carattere economico del Pagamento Unico Aziendale (PUA), introdotto dalla riforma Fischler. E’ ancora, pur disaccoppiato, un sostegno alla produzione? è un aiuto al reddito? è rendita? oppure è un pagamento per servizi ambientali, paesaggistici o culturali resi dagli agricoltori alla società intera? è un mix di tutte queste cose assieme? o è altro ancora? Questo articolo cerca di riflettere su questi aspetti per coglierne le implicazioni. L’esposizione si conclude con qualche considerazione per l’Italia.

Non è un sostegno alla produzione

All’origine del PUA c’è il sostegno dei prezzi della vecchia PAC, attuato attraverso i vari strumenti delle politiche di mercato: dazi alle importazioni, restituzioni alle esportazioni, integrazioni dirette di prezzo, ritiri, premi alla trasformazione merceologica, ecc. Quelle misure avevano la comune natura economica di sostegno alla produzione. Esse rispondevano, infatti, all’obiettivo della sicurezza alimentare, statuito nel Trattato di Roma del 1957. Cioè all’intenzione di stimolare la produzione, per rispondere alla crescente domanda dell’epoca, a fronte di un’offerta interna condizionata, specie in Italia, da limiti strutturali.
Ma già quando, a seguito dell’accumulo di eccedenze e delle spinte alla liberalizzazione del mercato, si è passati all’inizio degli anni novanta ai pagamenti compensativi della riforma Mac Sharry e poi ai pagamenti diretti di Agenda 2000, la natura del sostegno è cambiata. Il pagamento era ancora legato ai prodotti (stimolandone indirettamente le quantità), sia pure nella formula della compensazione ad ettaro di coltura. Una compensazione pressoché piena con Mac Sharry, salvo il parziale disaccoppiamento nel calcolo riferito alla resa media regionale. Una compensazione solo parziale con Agenda 2000. Ma l’intenzione era di cambiarne la natura nella direzione dell’aiuto al reddito. Questo si desume, se non altro, dalle intenzioni di coloro (la Commissione in primis) che hanno reiteratamente proposto l’introduzione di un massimale individuale, o comunque una riduzione del sostegno unitario oltre un certo limite. Si trattava in ogni caso di una proposta che, per quanto scarso ne fosse l’impatto complessivo, fu rigettata nella riforma Mac Sharry e lasciata agli Stati membri in Agenda 2000.
E’ pur vero che la natura del pagamento poteva essere collegata dopo Agenda 2000 alla cross-compliance1 ambientale lasciata, come la possibilità di stabilire dei massimali individuali, all’autonoma decisione degli Stati membri. Molti di loro però, e l’Italia era tra questi, hanno generalmente scelto di imporre blandi impegni, sottoposti peraltro a controlli altrettanto blandi, tanto che è difficile affermare si sia fin qui realizzato un effettivo eco-condizionamento.
Per tutte queste ragioni si può ancora discutere se e fino a che punto le misure precedenti al PUA fossero davvero disaccoppiate. E se quindi, al di là della terminologia usata e degli obiettivi dichiarati, quelle fossero ancora sostanzialmente misure di sostegno delle produzioni. Ma adesso che il pagamento è unico e calcolato su basi storiche, ogni possibilità di equivoco è dissolta. Il PUA disaccoppiato non ha più la natura di sostegno alla produzione, salvo che, se si vuole proprio essere pignoli, per l’effetto indiretto di aiuto alla permanenza delle imprese marginali, che senza quel sostegno sarebbero indotte a cessare ogni attività.

Non è un pagamento per beni e servizi multifunzionali

Oltre ad introdurre il PUA, la riforma Fischler ha anche reso obbligatoria la cross-compliance. La questione del collegamento del PUA all’impegno agro-ambientale è di grande rilevanza, perché questo potrebbe influire sulla sua stessa natura. Se infatti l’applicazione della cross-compliance fosse stata effettivamente condizionante e fosse stata adottata l’opzione della regionalizzazione (cioè pagamento uguale per tutti gli ettari e non su base storica), il PUA si sarebbe potuto configurare come una sorta di pagamento forfetario per i benefici multifunzionali arrecati dall’agricoltura alla società intera. Si sarebbe realizzato, in altre parole l’auspicato greening (“rinverdimento”) del primo pilastro, con il risultato di renderlo più coerente con il secondo e, allo stesso tempo, di collocarlo definitivamente nella scatola verde del WTO.
Una cross-compliance stringente avrebbe potuto essere interpretata come una sorta di “ri-accoppiamento” del PUA all’ambiente. Essa avrebbe risolto anche la reiterata e dibattuta questione del tetto individuale. Se il PUA infatti fosse il corrispettivo di un servizio multifunzionale effettivamente reso, non ci sarebbe più ragione di imporre dei massimali. Se in altre parole la Regina d’Inghilterra sui suoi 108 mila ettari di proprietà agricola (tanti, pare, ne abbia) producesse in ciascun ettaro il servizio di tutela e valorizzazione ambientale che produce su ogni suo ettaro un piccolo agricoltore, dovrebbe essere remunerata in proporzione. Come quando vende il suo grano o il suo latte. E’ perfettamente legittimo che riceva il prezzo di mercato per ciascun quintale (o litro) prodotto, in proporzione alla capacità produttiva della sua impresa. Altrettanto dovrebbe valere se ad essere prodotto fosse un servizio multifunzionale per la collettività, in proporzione alla dimensione dell’impresa ed in ragione degli impegni assunti.
La questione cambia però se il PUA resta malamente (o per niente) agganciato a impegni ambientali. Dell’eco-condizionalità specie in Italia, come faceva notare Antonio Picchi nel suo ultimo articolo su AGRIREGIONIEUROPA2 (Picchi, 2005 [link all'articolo]), se ne è data ancora una volta una definizione di poco impegno. Lo stesso atteggiamento è stato adottato nell’applicazione dell’art. 693, quando si è scelta una soluzione non selettiva, sostanzialmente non discriminante sul terreno della qualità delle produzioni.

Non è un “aiuto transitorio all’aggiustamento”

Il Rapporto Buckwell4, uno studio svolto per conto della Commissione europea da un gruppo di esperti nel 1996 in previsione di Agenda 2000, aveva proposto che i pagamenti compensativi della riforma Mac Sharry fossero trasformati in Transitory Adjustment Assistance (“aiuti transitori al riposizionamento”). Giudicando che gli agricoltori fossero stati indotti ad investire dallo stimolo pubblico dei prezzi sostenuti, il noto Rapporto riteneva sarebbe stato ingiusto che l’UE, cambiando strategia, non si facesse carico di accompagnare gli agricoltori nel conseguente riposizionamento. Proponeva allora che i pagamenti compensativi fossero trasformati in un aiuto transitorio al riposizionamento che, in quanto tale, avesse tre condizioni necessarie: a) essere parametrato ai costi dell’aggiustamento e condizionato su basi contrattuali all’accertata ristrutturazione; b) essere decrescente in relazione ai progressi della ristrutturazione stessa; c) cessare del tutto a ristrutturazione avvenuta e comunque dopo un certo tempo. Questa soluzione aveva anche il vantaggio di liberare gradualmente risorse per le nuove politiche che oggi andrebbero collocate nel pilastro dello sviluppo rurale: quello degli aiuti alla competitività, dei pagamenti per servizi multifunzionali, della diversificazione e del miglioramento della qualità della vita. Si sarebbe così realizzata una reale modulazione, che in pochi anni avrebbe realizzato una effettiva equivalenza tra primo e secondo pilastro in termini di dotazioni finanziarie. Come si sa, però, Agenda 2000 è stata un compromesso di basso profilo. L’adozione di una strategia coerente con i suggerimenti del Rapporto Buckwell era rinviata. Ma la precarietà del compromesso era talmente chiara che una Mid Term Review (“revisione di medio termine”) fu appunto fissata per il 2003. E, infatti, questa ha dato luogo alla riforma Fischler (ben più che una revisione, evidentemente). Ma, anche in questo caso, le tre condizioni su richiamate, necessarie perché i PUA potessero essere considerati degli aiuti transitori al riposizionamento, sono state rigettate.

Non è un aiuto al reddito con funzioni redistributive

Si ripete spesso che i PUA sarebbero aiuti al reddito. Naturalmente per l’agricoltore che ne beneficia possono apparire come tali. Ma di che tipo di aiuti al reddito si tratterebbe? Gli aiuti al reddito sono in economia quelle forme di sostegno che, in relazione a differenziali di reddito personale (o familiare) tra categorie sociali, considerati ingiusti e inaccettabili, mirano a colmare i divari, alleviando le penalizzazioni. Gli aiuti al reddito hanno dunque chiaramente una funzione redistributiva a vantaggio di categorie sociali considerate più deboli. Per questo motivo, essi sono generalmente commisurati al reddito effettivo del beneficiario a confronto con altri redditi comparabili (per definizione più elevati) all’interno o all’esterno dello stesso settore sociale. Un aiuto che abbia questa natura è correlato quindi ad un qualche indicatore delle effettive necessità redistributive ed è peraltro chiaro che un massimale debba essere introdotto al livello del reddito considerato comparabile.
E’ discutibile peraltro che la collocazione appropriata di una politica redistributiva di questo tipo sia nell’ambito della politica agraria. La povertà è un problema sociale di carattere generale, che va affrontato con politiche sociali, non settoriali, dirette alla generalità dei cittadini che si trovino nelle condizioni di disagio. In ogni caso la professione dell’agricoltore in Europa, a fatica ma irrevocabilmente, ha ormai raggiunto un livello di pari dignità rispetto alle altre professioni, tale che sarebbe inaccettabile e diciamo pure squalificante rivendicare una politica agricola per queste ragioni. Infatti i PUA non hanno le caratteristiche di aiuti al reddito con obiettivi redistributivi.

Non è un sostegno ai fabbisogni di breve termine di chi investe

I PUA non possono neanche essere considerati un sostegno al reddito d’impresa rivolto al suo sviluppo futuro, finalizzato cioè ad alleviare le difficoltà nel breve periodo, che incontra chi intraprende nuove strategie, capaci di produrre ritorni economici solo nel medio-lungo termine. Il “tempo di recupero” degli investimenti in agricoltura, come si sa, è spesso molto lungo e la situazione di disagio nel breve termine è particolarmente gravosa, specie per i piccoli o giovani operatori, che, nella fase di start-up, non abbiano garanzie reali da offrire e quindi facciano difficoltà ad accedere al credito o altre forme di reperimento di capitali. Ma in questi casi, l’aiuto al reddito dovrebbe essere riservato solo a chi effettivamente abbia condizioni personali (professionali, di età) adatte allo sviluppo di una iniziativa imprenditoriale e prenda impegni verificabili ad investire e a rischiare. Le procedure per l’aiuto agli investimenti di cui alla misura a) del secondo pilastro possono ricadere in questa fattispecie; forse anche quelle per l’insediamento dei giovani, specie se associate alla presentazione e realizzazione di un business plan, possono esservi comprese. Ma non ci sono condizioni di questo genere nel caso dei PUA. Esso non può essere compreso neanche in questa categoria.

Cos’è allora il PUA?

I meccanismi di riconoscimento al diritto a ricevere il PUA e a definirne l’ammontare non riconducono dunque a nessuna delle tipologie finora esaminate. Qual è allora la sua natura? Si vuole ancora sostenere che di un aiuto al reddito si tratta? Lo si dica pure: è vero! In fin dei conti tutte le forme di sostegno pubblico confluiscono nel reddito e, come tali, possono essere utilizzate per produrre di più, per passare da una produzione all’altra, per investire in nuove attività, per riposizionare la propria impresa nei nuovi scenari competitivi, per cambiare mestiere. Possono solo, però. La domanda alla quale rispondere non è rivolta a capire cosa si possa fare con un aiuto, ma a quali scopi esso sia riconducibile e cosa riceve in cambio il cittadino che, da contribuente, ne sostiene l’onere.
Sotto questa luce, la natura economica del PUA è che esso è innanzitutto un “aiuto al passato”. Inteso a ricostruire il reddito di chi altrimenti sarebbe stato penalizzato dagli effetti redistributivi della riforma Fischler, rispetto alla situazione precedente. Un sostegno, è il caso di ricordare, distribuito (prima della riforma, e quindi anche dopo) in maniera non uniforme e discriminante per larga parte dell’agricoltura italiana. Si ricorderà, infatti, che i pagamenti diretti premiavano prevalentemente le produzioni e le agricolture nord europee a scapito di quella mediterranea, favorivano le imprese e i territori delle aree di pianura a scapito della collina e montagna e beneficiavano più le produzioni standardizzate che quelle di qualità e i servizi agricoli sia per il mercato che multifunzionali. Quella distribuzione iniqua, che era all’origine di una delle più pesanti critiche alla vecchia PAC e su cui si fondava la rivendicazione della riforma, sostanzialmente è stata confermata. Fino al paradosso per cui in Francia, come è stato di recente rilevato ci sono PUA che superano gli 800 mila euro, tanto che le 2.530 aziende agricole francesi di maggiori dimensioni (meno dell’1%) ricevono più sovvenzioni che le 182.270 più piccole (circa il 40%). In Italia, allo stesso modo, ci sarebbero 700 grandi aziende che ricevono dall'Unione Europea premi superiori a 300mila euro l'anno pari al 15% di tutti i premi. Si può anche condividere che, nella situazione data, non si potesse fare di meglio. Sta di fatto che quella descritta è la vera natura del PUA.
La soluzione trovata ha consentito di “comperare il consenso” alla riforma, convincere cioè chi aveva maggiormente beneficiato della vecchia PAC e che si sarebbe opposto ad una sua più radicale revisione. Ha consentito però, proprio per questo motivo, solo una molto modesta redistribuzione delle risorse verso obiettivi più condivisibili e politiche più efficienti.
Legandosi a condizioni soggettive passate (l’avere percepito pagamenti diretti nel biennio 2000-2002) e non a comportamenti e strategie per il futuro, il PUA rivela la sua natura di rendita, anziché di incentivo. Con l’effetto che chi ne ha diritto dispone di un supplemento di reddito, per ottenere il quale non deve impegnarsi in sostanziali contropartite. Mentre per chi non ne ha diritto (per la semplice condizione di non aver percepito pagamenti diretti nel periodo di riferimento) esso costituisce un ulteriore costo diretto o indiretto.
E’ diretto ed esplicito per tutti gli imprenditori agricoli (i giovani soprattutto) che intendano investire cosituendo una nuova impresa o allargando l’impresa pre-esistente e cimentandosi comunque in progetti e programmi per il futuro. Per mettere a disposizione la terra eligibile, nel caso di affitto o vendita della terra, chi possiede il diritto al PUA ne rivendica ovviamente la monetizzazione. Così chi smette l’attività agricola guadagna, alle spese di chi comincia o continua ampliando l’attività.
Ma c’è un costo anche indiretto legato al fatto che l’enorme consolidato dei PUA ha impedito di trasferire fondi allo sviluppo rurale, tramite una modulazione adeguata (la proposta iniziale di Fischler prevedeva che fosse fissata al 20%, ma è stata ridotta in seguito al solo 5%). Oggi, peraltro, in una UE in crisi politica (dopo i referendum francese e olandese), l’esorbitante e non riducibile (fino al 2013) peso dei PUA riversa sul secondo pilastro gli effetti della contrazione delle risorse finanziarie complessive. Il costo implicito è dovuto alla mancanza di risorse finanziarie adeguate per la politica di sviluppo rurale: l’unica effettivamente proiettata al futuro e coerente con le altre politiche comunitarie strutturali e di coesione. Chi si fosse aspettato maggiore sostegno da quella politica, dovrà accontentarsi di un bilancio più ridotto o rinunciare al proprio progetto di sviluppo.

Qualche considerazione finale

Dall’analisi svolta emergono schematicamente alcune considerazioni conclusive.

1. La prima riguarda in generale la necessità di fare chiarezza sugli obiettivi delle misure di politica agricola utilizzate. Il PUA, asse centrale della PAC dopo la riforma Fischler, al quale è dedicata larga parte del bilancio agricolo comunitario, non può avere natura ibrida o indeterminata. Il cittadino europeo che lo finanzia deve conoscere con chiarezza, come per tutte le altre politiche, quale ne sia la natura e per quali precisi obiettivi ne sopporta l’onere. Questi obiettivi, d’altra parte, debbono essere collettivamente condivisi, pena altrimenti il rischio di una messa sotto accusa di tutta la PAC. L’accusa ricorrente che con il disaccoppiamento the farmers are paid for doing nothing (“gli agricoltori sono pagati per non far niente”) potrebbe condurre ad un taglio indiscriminato del sostegno.
   Queste critiche non sono peraltro più occasionali: la Commissaria al bilancio Grybauskaitė giudica la PAC “desueta e demodè”, il Presidente attuale del Consiglio dei Ministri Blair richiama nel suo discorso di insediamento il Rapporto Sapir che propone di ridurre la spesa agricola al 5% del budget dell’UE5, in Italia la questione della PAC e delle sue contraddizioni è sollevata ricorrentemente nelle sedi scientifiche e politiche6, fino a che, con la trasmissione “Che PAC?” su RAI3, è arrivata recentemente anche alle trasmissioni televisive di inchiesta di prima serata.
   E’ evidente che rimettere in causa il funzionamento attuale del sostegno agricolo non significa in alcun caso abbandonare l’agricoltura, ma sottolineare che essa necessita e merita di più e meglio dell’attuale PAC, tanto dal punto di vista dell’efficienza economica, che della giustizia sociale.
2. Indubbiamente, rispetto ai precedenti pagamenti diretti, il disaccoppiamento della riforma Fischler ha generato un positivo “effetto competitività”. Anche solo per questo la si dovrebbe apprezzare pienamente e difendere. Ma i meriti non debbono fare velo al riconoscimento del fatto che essa ha anche un difetto evidente: il PUA ha la natura economica di un “aiuto al passato”. Volto sostanzialmente a ripristinare la distribuzione del sostegno pre-esistente. Il suo carattere di rendita è evidente in quanto consiste in un diritto acquisito, non condizionato da obblighi sostanziali (a parte la buona cura dell’ettaro eligibile).
   Naturalmente, gli agricoltori che assommino le due condizioni di essere titolari di quel diritto e di avere una strategia a lungo termine, possono pure utilizzare il PUA come un sostegno al reddito e un aiuto al riposizionamento ed alla competitività. Ma se era questo l’obiettivo perché non si sono trasferite maggiori risorse al sostegno dei progetti di impresa a titolo del secondo pilastro accompagnandole semmai con “aiuti transitori al riposizionamento”, come proposto dal Rapporto Buckwell ? Sarebbe stata una soluzione più efficiente e più efficace. Una soluzione anche più equa. La distribuzione del sostegno si sarebbe concentrata effettivamente sulle strategie per il futuro.
   La riforma Fischler scadrà nel 2013, ma sarebbe sbagliato non battersi per i miglioramenti possibili anche nel frattempo e non lavorare fin d’ora per il dopo. La partita dello sviluppo rurale è del tutto aperta ad esempio ed è cruciale che se ne discuta avvicinando più possibile i due pilastri, per garantire alla PAC una più solida prospettiva a medio-lungo termine.
3. La terza considerazione riguarda le scelte italiane di applicazione del PUA. In particolare esse consistono nelle decisioni: a) di applicare il disaccoppiamento pieno anziché parziale7; b) di rinunciare all’opzione della regionalizzazione preferendo la base storica (con l’effetto di ampie disparità di trattamento tra agricoltori); c) di scegliere un basso profilo nella regolamentazione della cross-compliance e delle opzioni riservate dall’art. 69 alla conservazione dell’ambiente ed il miglioramento della qualità.
   Giudichiamo sbagliate tutte quelle scelte, perché sommando i loro difetti a quelli del PUA, ne hanno enfatizzato il carattere di misura passiva, rivolta al passato, di generico sostegno al reddito senza sostanziali obbligazioni vincolanti. In sostanza, ne hanno ulteriormente enfatizzato il carattere di rendita. Quelle scelte, almeno in parte possono ancora essere modificate. Sarebbe il caso di discuterne e di non considerarle acquisite ed intoccabili.

• 1. Cioè le condizioni di protezione ambientale, di sanità pubblica e di benessere animale che l’agricoltore deve rispettare per ottenere gli aiuti comunitari.
• 2. A.PICCHI (2005), La nuova PAC: dall’Italia norme di attuazione riduttive, AGRIREGIONIEUROPA n. 1- maggio 2005.
• 3. Che regola gli aiuti destinati al miglioramento della qualità e della commercializzazione dei prodotti agricoli.
• 4. BUCKWELL A. ed altri (1997), “Towards a Common Agricultural and Rural Policy for Europe”, in European Economy, n.5, European Commission, DG II. Si veda anche BUCKWELL A., SOTTE F. (a cura) (1997), Coltivare l’Europa, Per una nuova politica e rurale comune, Liocorno Editori, Roma.
• 5. Tony Blair, Reuters, 22/6/2005: “un bilancio moderno per l'Europa non è quello che, tra dieci anni, spenderà ancora il 40% delle risorse per la Politica Agricola Comune”.
• 6. Renato Brunetta, Il Foglio, 6/1/2005: “occorre riorientare più profondamente il bilancio UE secondo due linee direttrici. Primo: ridurre ai minimi i sussidi europei all'agricoltura. Secondo: distribuire in modo diverso gli stanziamenti per il fondo di coesione e per la competitività”. Francesco Rutelli, La Repubblica, 22/6/2005: “non posso non constatare che, cinque anni dopo il patto di Lisbona che mirava a trasformare l'Europa nell'area più competitiva del mondo, noi continuiamo a destinare il 40% delle risorse all'agricoltura, mentre finanziamo in misura insignificante l'innovazione. Così non si può andare avanti”.
• 7. Dopo che l’Italia, contraria di massima al disaccoppiamento, aveva chiesto ed ottenuto che nella riforma Fischler il limite massimo della quota accoppiata per il grano duro fosse fissato al 40% anziché al 25% proposto dalla Commissione.