Dimensione urbana e gestione efficiente del suolo: evidenze empiriche e spunti di riflessione

Abstract

Lo sviluppo urbano degli ultimi decenni ha portato l’Italia a essere tra i primi paesi in Europa per consumo di suolo pro-capite, con una porzione di territorio urbanizzato vicina all’8%. Quali gravi effetti questo fenomeno possa causare all’agricoltura è evidente, considerando che il 60% del territorio oggetto di urbanizzazione è agricolo. L’articolo riprende i risultati di uno studio in cui si indagano le determinanti dell’espansione urbana in Lombardia, dove la porzione di territorio urbanizzato è circa doppia rispetto alla media italiana, prestando anche attenzione alla differenza tra grandi e piccoli comuni. Nei secondi infatti, a differenza dei primi, c’è maggiore disponibilità di suolo e a un minor prezzo, anche perché i mercati sono meno in grado di internalizzare le esternalità negative prodotte dal consumo di suolo. Si rileva altresì che la produttività agricola, implicita nei valori fondiari, non risulta essere un ostacolo significativo al processo di urbanizzazione, se non nelle grandi città.

Introduzione

Una larga parte del dibattito sul processo di trasformazione del suolo agricolo e naturale in suolo impermeabilizzato si concentra sulle grandi città. A partire dagli anni ’80 con lo studio di Brueckner e Fansler (1983) ha preso il via una florida letteratura empirica che ha indagato le determinanti dell’espansione urbana nelle aree metropolitane statunitensi, per verificare in che misura questa espansione rappresenti il risultato delle spinte di mercato in grado di determinare una variazione della dimensione di equilibrio delle città. Già Brueckner e Fansler (1983) trovarono risultati significativi in tal senso, concludendo che larga parte dell’espansione urbana può essere ricondotta a meccanismi di mercato e in particolare alle spinte provenienti dalla crescita demografica. Studi successivi hanno poi confermato queste evidenze (Paulsen, 2012; Spivey, 2008; Wassmer, 2006). Tutti questi studi riguardano gli Stati Uniti, una r egione del mondo caratterizzata da città molto estese e con una densità abitativa mediamente molto bassa, e prendono in considerazione città di grandi dimensioni. In molti casi la dimensione minima della città nel campione è di 100.000 abitanti. In molti casi la dimensione minima della città nel campione è di 100.000 abitanti, in pochi casi scende a 50.000. Anche gli studi europei che hanno seguito questo filone di ricerca si sono concentrati su città (definite tramite le aree funzionali) di medio-grandi dimensioni (Oueslati, Alvanides, e Garrod, 2015).
In Italia, il problema del consumo di suolo sembra però riguardare maggiormente i piccoli comuni. Basti pensare che degli 8.000 comuni circa che costituiscono il tessuto amministrativo locale del Paese, soltanto il 2% ha più di 50.000 abitanti. In questi comuni vive il 30% della popolazione italiana, ma la percentuale di suolo artificiale è circa il 20% del totale nazionale. Sono dunque i piccoli comuni che, aggregati, rappresentano la maggior quota del consumo di suolo: ad esempio, i soli comuni con meno di 5.000 abitanti concentrano il 30% del suolo artificiale.
E’ lecito allora domandarsi se la frammentazione amministrativa favorisca un eccessivo consumo di suolo. Le cause probabilmente sono da ricercare nei fallimenti del mercato (Pareglio, 2013). Nelle grandi città il suolo libero è progressivamente diventato una risorsa scarsa e questo ha sollevato una maggiore attenzione istituzionale verso il tema della trasformazione urbana. D’altra parte, nelle piccole città il suolo libero è una risorsa più disponibile e spesso a prezzi più bassi, e questo a beneficio degli operatori del settore edile, che trovano nei piccoli centri margini di profittabilità maggiori (oltre che operazioni di minor scala, ovvero più accessibili). A ciò si aggiunga che i comuni hanno fatto abbondante uso dei proventi del processo di urbanizzazione per finanziare la spesa corrente, fenomeno diventato peraltro maggiormente rilevante in tempi di spending review (Pareglio, 2013). Insieme, questi due fenomeni hanno generato una minor attenzione istituzionale e, di conseguenza, un consumo di suolo eccessivo o comunque non giustificato dai cambiamenti socio-economici e demografici effettivamente intercorsi.

Il consumo di suolo in Italia

Secondo il rapporto di Ispra (2015), l’urbanizzazione in Italia negli ultimi 60 anni ha perso la connessione con le dinamiche demografiche. Un dato su tutti rappresenta il problema ed è il continuo aumento del suolo consumato per abitante, che è più che raddoppiato, passando da 167 a 345 metri quadri per abitante. Questo aumento è stato di frequente accompagnato da una crescente frammentazione spaziale del territorio urbanizzato. Entrambi i fenomeni appaiono più marcati nei piccoli comuni rispetto alle grandi città.
La figura 1 mostra, per i diversi decili della distribuzione della dimensione dei comuni, alcuni dati elementari per comprendere le dinamiche di utilizzo del suolo e la loro connessione con i fattori demografici in Italia. Nel grafico confrontiamo le distribuzioni cumulate di popolazione e area urbanizzata (valori nella scala a destra) notando che la seconda è sempre maggiore della prima ma anche che la differenza tra le due si ampia nel gruppo di comuni tra 3.500 e 47.000 abitanti. Non sorprende quindi scoprire che nei comuni con meno di 3.500 abitanti, che nel complesso rappresentano il 60% dei comuni ma ospitano solo l’11,5% della popolazione, si concentra ben il 22% del territorio urbanizzato, mentre nei comuni con più di 3.500 ma meno di 47.000 abitanti, ossia il 38% dei comuni, viva il 53% della popolazione, con una percentuale di area urbanizzata pari al 55%. La diretta conseguenza di tutto ciò è la relazione positiva tra la densità di territorio urbanizzato (area urbanizzata su totale) e la densità di popolazione (numero di abitanti su area totale). Tuttavia, al crescere della dimensione del comune, l’area urbanizzata cresce meno che proporzionalmente causando una diminuzione dell’area urbanizzata per abitante.
 

Figura 1 - Distribuzione della popolazione e dell’area urbanizzata in Italia, 2012

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Ispra (2015)
 

L’asse orizzontare riporta i decili della distribuzione della popolazione e i relativi valori soglia: cum Pop e cum UA sono rispettivamente le densità cumulate delle distribuzioni della popolazione e dell’area urbanizzata (valori nella scala a destra); densità di popolazione (scala a sinistra) è il rapporto tra popolazione area totale; densità di urbanizzato (scala a destra) è il rapporto tra area urbanizzata e totale; area urbanizzata per abitante (scala a sinistra) è il rapporto tra area urbanizzata e popolazione.

Pressioni urbane e tutela dell’agricoltura

Se dalla descrizione del fenomeno appare chiaro che sono i piccoli comuni a utilizzare relativamente più spazio per abitante, meno chiari sono gli aspetti che riguardano le determinanti di queste differenze strutturali nel consumo di suolo. La spiegazione che forniamo qui si ricollega alla presenza di esternalità negative implicite nel processo di trasformazione dei suoli, che vengono internalizzate nel processo di pianificazione urbana con diversi gradi di efficienza nei piccoli e grandi comuni.
Il punto di partenza della nostra indagine empirica, a verifica di questa ipotesi, è la teoria economica che ha origine nei contributi teorici di Mills (1972) e Muth (1969), secondo cui le forze di mercato determinano la dimensione ottima delle città. In breve, un consumatore ottimizzante sceglie dove vivere massimizzando la sua utilità che dipende dal consumo di un bene generico e di un bene abitativo, sotto il vincolo di budget che include anche i costi di trasporto casa-lavoro, con i lavori concentrati nel centro della città. Il consumatore si trova a scegliere tra una casa grande in periferia, che viene acquistata a un prezzo più basso e che comporta maggiori costi per raggiungere il posto di lavoro, e una casa piccola in centro. La città si espande fino al punto, di equilibrio, in cui tutti gli abitanti hanno la stessa utilità. Per primo Wheaton (1974) trasformò queste deduzioni in un modello testabile empiricamente a cui è seguita una considerevole letteratura empirica che ha indagato l’espansione urbana principalmente negli Stati Uniti (Brueckner & Fansler, 1983; McGrath, 2005; Paulsen, 2012; Spivey, 2008; Wassmer, 2006) e successivamente in India (Brueckner & Sridhar, 2012), Cina (Deng, Huang, Rozelle, & Uchida, 2008; Song, Chen, & Zhang, 2014) e in Europa (Oueslati et al., 2015).
Questa letteratura identifica quattro determinanti dell’espansione urbana. La prima determinante è la popolazione, perché un aumento del numero di abitanti accresce la domanda del bene casa, facendone aumentare il prezzo. Dato il vincolo di bilancio, alcune persone preferiranno spostarsi in periferia per non dover vivere in una casa più piccola e questo comporta un ampiamento dei margini della città. La seconda determinante è il reddito, per simili motivi. Un aumento del reddito porta le famiglie a domandare case più grandi e di conseguenza provoca un’espansione della città. La terza determinante sono i costi (e tempi) di trasporto. Alti costi di trasporto incidono maggiormente sul vincolo di bilancio, inducendo gli abitanti a preferire soluzioni più vicine al centro città, e riducono inoltre il budget disponibile per il bene casa, e con esso la quantità di spazio per abitante necessaria a soddisfare la domanda. Alti costi di trasporto sono quindi associati a città morfologicamente compatte. Infine, un ruolo gioca anche l’agricoltura, la quarta determinante. Ai margini della città la produttività marginale dell’agricoltura è uguale alla produttività marginale dell’attività edilizia e costruire ulteriormente diventerebbe relativamente meno conveniente. La maggiore produttività dell’agricoltura in alcune aree si riflette infatti sui prezzi della terra che nel processo di trasformazione del suolo si traducono in più alti prezzi delle case e, a parità di preferenze e di budget, in una minore possibilità di acquistare case grandi. In questo modo, la produttività agricola può funzionare da freno rispetto all’espansione urbana.
Posto che la dimensione urbana possa essere spiegata da alcuni meccanismi di mercato, Brueckner & Fansler (1983) suggeriscono di stimare empiricamente la relazione tra la dimensione urbana e le sue determinanti per capire in che misura l’espansione urbana sia o meno disconnessa dalle determinanti socio-economiche. Brueckner & Fansler (1983), così come del resto anche gli studi successivi, suggeriscono che circa l’80% della variabilità nella dimensione urbana può essere attribuita alle dinamiche socio-economiche (Paulsen, 2012), rigettando fermamente l’ipotesi di sprawl, inteso come “uso non economicamente giustificabile” del suolo a fini urbanistici.
In realtà queste stime, spesso condotte utilizzando le aree funzionali come unità di analisi, sono riferite a un livello territoriale molto aggregato che senz’altro nasconde un’ampia eterogeneità tra i diversi centri decisionali che, all’interno dell’area funzionale, hanno competenza in materia di pianificazione urbana.
In questo contesto si inserisce il contributo del presente lavoro che mira a esplorare l'eterogeneità tra centri di diverse dimensioni nelle determinanti del consumo di suolo. Il contributo può risultare rilevante in quanto l'area geografica scelta per il caso di studio è coerente con i rilievi in premessa, ovvero che l'Italia sia un paese fortemente frammentato dal punto di vista amministrativo e con consumi di suolo per abitante superiori alla media, che addirittura raddoppia in alcune aree, come appunto in Lombardia.
L’analisi viene condotta incrociando metodi di thresold regression utili a identificare le soglie dimensionali delle città che definiscono gruppi di osservazioni all’interno dei quali i parametri della regressione variano strutturalmente, con tecniche di spatial econometrics che servono invece a controllare l’effetto che ogni unità spaziale ha sui propri confinanti. Prendiamo in considerazione i comuni della Regione Lombardia, per i quali osserviamo l’ammontare di suolo urbanizzato (fonte: Database sugli Usi del Suolo Agricolo e Forestale - Regione Lombardia 2012), la popolazione residente (fonte: Istat, 2012), il reddito medio (fonte: Ministero Economia e Finanze, 2011), il numero di abitanti per automobile (fonte: Automobile Club Italia, 2012) come misura dei costi di trasporto e i prezzi della terra (fonte: Inea, 2012)1. Nel modello econometrico includiamo alcune variabili che rappresentano anche la domanda trasformazione di suolo che non è legata al settore immobiliare (principalmente infrastrutture).
I risultati dello studio supportano le ricerche precedenti, confermando che una sostanziale parte della variabilità nella dimensione urbana è spiegata da determinanti socio-economiche. Allo stesso tempo però rivelano dinamiche molto complesse e in parte divergenti laddove venga indagata l’incidenza di queste variabili per gruppi dimensionali. Un esempio su tutti: usando l’insieme di osservazioni stimiamo che un aumento della popolazione di 1.000 abitanti si traduce in un aumento dell’area urbanizzata di 11 ettari circa, a parità di altri fattori. In realtà questa stima del consumo marginale di suolo è realistica unicamente per i comuni con più di 47.000 abitanti (10 ettari per 1.000 abitanti) mentre arriva a triplicare nei comuni più piccoli, con un numero di abitanti compreso tra 12.000 e 47.000, e addirittura a sestuplicare nel caso di comuni molto piccoli con meno di 5.000 abitanti.
Il ruolo dell’agricoltura, attraverso i prezzi dei terreni agricoli, è irrilevante a una prima analisi. Al contrario, i risultati suggeriscono una capacità dei prezzi della terra di riflettere le aspettative di future edificazioni, scontando di fatto nel prezzo le prospettive di redditività derivanti dalla trasformazione edilizia del suolo. Soltanto un’analisi più dettagliata rivela una capacità della produttività agricola di funzionare da freno all’espansione urbana, ma solamente nelle realtà urbane di medie e grandi dimensioni. Per il resto, le dinamiche di urbanizzazione nei piccoli comuni appaiono completamente disconnesse dalla capacità produttiva agricola dei terreni.

Considerazioni conclusive

L’Italia è uno dei Paesi con più alta frammentazione amministrativa e allo stesso tempo con i più alti livelli di impermeabilizzazione del suolo. Quanto questi due fenomeni siano interconnessi rimane ancora da esplorare anche se sembra realistica, e supportata dai dati empirici, l’ipotesi che i piccoli comuni siano più inefficienti nella gestione delle esternalità negative legate al consumo di suolo. Dai risultati dello studio emerge che la crescita di suolo urbanizzato nei piccoli comuni è solo debolmente connessa alle dinamiche demografiche e completamente disconnessa dalle dinamiche del settore agricolo. Ne consegue che una minore frammentazione amministrativa e l’effettivo coordinamento delle politiche di pianificazione urbana potrebbero favorire un più consapevole utilizzo della risorsa suolo. In tal senso, l’istituzione delle città metropolitane dovrebbe costituire un passo in avanti, sempre che si attribuisca a esse una reale capacità di intervento rispetto alla dimensione strategica della pianificazione.
Gli effetti benefici di un migliore coordinamento risulterebbero amplificati in presenza di una legislazione, sia nazionale che regionale, che miri a riconoscere e tutelare il valore dell’agricoltura urbana e periurbana. Sebbene alcuni tentativi di intervento orientati in questo senso siano rintracciabili nei diversi Piani di Sviluppo Rurale delle regioni italiane, esempi virtuosi si riscontrano solo, o comunque prevalentemente, nelle grandi città, dove però i mercati sembrano già funzionare abbastanza bene. Come si è visto, le maggiori attenzioni in questa fase vanno invece dedicate ai comuni di piccole e medie dimensioni, che nel complesso rappresentano una parte sostanziale e poco governata del consumo inefficiente di suolo agricolo.

Riferimenti bibliografici

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• 1. In realtà si impiegano i prezzi medi provinciali per diverse tipologie di terreni, ponderati per gli usi del suolo rilevati a livello comunale (fonte Dusaf 2012).