Contributo rivisto dell’intervento svolto dall’Autore il 22 febbraio 2017 nel corso dell’audizione parlamentare della Commissione Permanente XII (Agricoltura) della Camera dei Deputati sulle Risoluzioni Gallinella 7-01165 e 7-00944 e Oliverio 7-01169: Iniziative in materia di Politica agricola comune. [LINK]
Introduzione
Con la comunicazione del 2 febbraio 2017, che avvia una consultazione da parte della Commissione Europea per la "semplificazione e modernizzazione" della Pac, a cui seguirà una valutazione di impatto ex-ante, la Commissione Europea aspira a "massimizzare il contributo della Pac alle dieci priorità della Commissione Europea e agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile"(DG-Agri, 2017)1.
Il contenuto di questo articolo propone una selezione ragionata dei principali punti del dibattito in Europa sul futuro della Pac, e sviluppa alcune considerazioni in relazione al contesto italiano.
Le ragioni per procedere ad una nuova riforma derivano da aspetti critici già emersi in fase di approvazione - su un articolato frutto di un difficile compromesso tra posizioni molto diverse - e da quelli emersi in fase di implementazione. Oltre al problema della complessità di applicazione e agli oneri burocratici, su cui il giudizio è pressoché unanime, le critiche riguardano la capacità di garantire i redditi agli agricoltori, in quanto la riforma continua a premiare la rendita e favorisce le grandi aziende; di stabilizzare i redditi degli agricoltori, in quanto distribuisce a pioggia le risorse; di perseguire gli obiettivi di sostenibilità, vista la persistenza di pratiche agricole e di sistemi produttivi a forte impatto ambientale; di perseguire obiettivi di riequilibrio territoriale, visti i crescenti fenomeni di abbandono e degrado; di favorire l'adeguamento strutturale e il ricambio generazionale; di affrontare i nodi del rapporto tra produzione agricola, alimentazione e salute.
La Pac si è trasformata nel tempo da sistema di protezione delle merci ad un complesso di misure sociali, territoriali, ambientali. Forse sarebbe meglio dire che queste due filosofie hanno convissuto, alimentando un dualismo sempre più marcato tra modelli produttivi e strategie competitive. La riforma del 2013 ha fatto un tentativo di armonizzare queste filosofie, ma i risultati sono incerti. Le sfide che si prospettano rendono necessario uno sforzo di visione e di coerenza: la Pac mobilita risorse molto ingenti (per l'Italia, 33.4 miliardi di euro nel periodo 2014-2020), che utilizzate in modo strategico possono contribuire in modo sostanziale ad orientare il settore.
Quali obiettivi della Pac post 2020?
Nei discorsi più recenti il Commissario Hogan ha tratteggiato la sua visione degli obiettivi della prossima riforma "di semplificazione e modernizzazione" della Pac. Parlando il 7 febbraio davanti al Farm Future Event, Hogan ha elencato tre priorità: maggiore resilienza in relazione ai mercati; produzioni più sostenibili; progresso nel ricambio generazionale. Il tema della resilienza è sollecitato dalle gravi crisi di mercato che si sono succedute negli ultimi anni, che mostrano una incapacità degli attuali strumenti di stabilizzare il reddito degli agricoltori. Il tema della sostenibilità è ormai fortemente radicato negli obiettivi delle politiche agricole, ma se da una parte si sottolinea la distanza tra gli obiettivi dichiarati e i risultati effettivamente sostenuti, è necessario tenere conto della novità contenuta negli accordi di Parigi sul clima. Il tema del ricambio generazionale, presente del dibattito europeo fin dalle origini della Politica Agricola Comune ma evidentemente mai risolto, si presenta oggi con particolare urgenza in relazione al forte invecchiamento degli addetti in agricoltura. Esso è peraltro legato al più ampio problema della gestione del cambiamento strutturale. Intorno a questi tre temi analizzerò le principali proposte emerse e le mie valutazioni personali. Da questi rimane escluso il tema, di grande interesse generale, della costruzione di un sistema alimentare coerente con modelli di consumo salutari e sostenibili2, su cui mi soffermerò nella sezione successiva. Svilupperò infine una breve riflessione sulle implicazioni per il contesto italiano.
Opzioni per una Pac post 2020
Resilienza
La resilienza si presenta come una nuova parola chiave nel dibattito sulla politica agricola europea. Essa viene associata al moltiplicarsi e all'intensificarsi dei rischi cui gli agricoltori europei devono fare fronte. Il concetto di resilienza è nuovo perché sottolinea la capacità del sistema, e delle sue componenti, di cambiare in funzione delle condizioni esterne. La resilienza è dunque capacità di cambiamento adattativo. I vecchi approcci fanno invece leva sulla capacità delle politiche di controllare i fattori esterni proprio per limitare i cambiamenti e garantire un sentiero di crescita più o meno lineare. Gli interventi di mercato del passato, le quote, o anche le assicurazioni contro le calamità, ricadono in questa categoria. Per costruire un sistema resiliente è necessario guardare non solo agli strumenti post-crisi, quanto alle strategie di prevenzione. Ad esempio un'azienda diversificata è molto meno vulnerabile di un'azienda specializzata, così come un'azienda isolata potrebbe essere più vulnerabile di un'azienda coordinata con altre. Inoltre, gli strumenti post-crisi possono avere effetti inattesi, come nel caso in cui incoraggiassero la propensione alla specializzazione e conseguentemente l'esposizione ai fattori di rischio.
La resilienza è, nelle proposte finora emerse sulla Pac, associata a misure finanziarie come le assicurazioni, i fondi mutualistici e le riserve individuali, per le quali alcuni3 sostengono la necessità di allocare un ammontare di risorse decisamente superiore a quelle attuali. I dubbi su una estensione delle attuali misure di gestione del rischio risiedono nella sostenibilità finanziaria degli strumenti e nella distribuzione dei costi e dei benefici. Tanto per far capire l'entità degli importi in ballo, il Global Food Forum propone di destinare a queste misure quattro miliardi di Euro. Se lasciati nel secondo pilastro (ci sono proposte per spostarle nel primo), questi andrebbero a ridurre in modo consistente i fondi disponibili per altre misure. La Francia propone di versare gli attuali pagamenti diretti in fondi di riserva obbligatori, a cui gli agricoltori potrebbero attingere nei momenti di crisi. Per rendere sostenibili finanziariamente gli strumenti assicurativi sarebbe necessaria l'obbligatorietà. Ma l'obbligatorietà favorirebbe in proporzione i produttori più grandi e quelli più propensi al rischio, penalizzando coloro che invece adottano strategie prudenziali.
Anche in considerazione del fatto che la vulnerabilità dipende in misura crescente da fattori ambientali, una strategia complessiva per la resilienza dovrebbe investire anche dimensioni diverse da quella economica. Gli sviluppi più promettenti del concetto di resilienza, a mio avviso, risiedono nella possibilità di una riconciliazione tra strategie economiche, sociali ed ecologiche. Ad esempio, una risposta adeguata ai rischi derivanti dal cambiamento climatico è nella capacità di sviluppare varietà produttive resistenti agli shock, di mobilizzare specie antagoniste alle principali fitopatie, tecnologie in grado di utilizzare modelli di previsione metereologica. La tutela della biodiversità, oltre generare risorse per la capacità di adattamento degli agroecosistemi, rende possibili strategie di valorizzazione in grado di dare ai produttori un maggiore valore aggiunto e di diversificare il rischio.
Sostenibilità
Per quanto riferita soprattutto agli aspetti ambientali, la sostenibilità ha anche una dimensione sociale ed una economica, e dunque richiede un notevole sforzo di comprensione delle dinamiche del sistema alimentare nel suo complesso. Ad esempio, oggi si fa sempre più strada la convinzione che la transizione verso un sistema sostenibile sia impossibile senza cambiamenti nei modelli di consumo. La Commissione Europea si era impegnata a produrre entro il 2013 una comunicazione sul "cibo sostenibile", lanciando una consultazione su cinque punti di discussione: a) migliori conoscenze tecniche sull'impatto ambientale degli alimenti; b) produzione alimentare sostenibile; c) consumo sostenibile; d) riduzione dello spreco alimentare; e) maggiore coerenza delle politiche in relazione agli alimenti.
Dopo le elezioni europee questo impegno è decaduto, ma il tema della sostenibilità è ancora al centro della discussione sul futuro della Pac. Gli impegni presi dall'Unione Europea in seno alla conferenza di Parigi sul clima investono direttamente le politiche agricole, ed è da presumere che gli impegni richiesti agli agricoltori saranno ancora più stringenti di quelli attuali.
Su questo obiettivo sono in molti a chiedere un salto di qualità. Nonostante l'ingente volume di risorse destinato a partire dal 1992 alle azioni agro-ambientali, infatti, "molti sistemi di produzione europei compromettono la capacità della Terra di produrre cibo nel futuro"4.
Per molti, il salto di qualità dipende da un cambio di paradigma tecnico-economico, da incoraggiare attraverso un impegno coordinato di politiche, ricerca, innovazione, formazione. Il governo francese ha introdotto nella legislazione l'approccio agro-ecologico, che si basa sullo studio della combinazione ottimale tra specie e varietà animali e vegetali in relazione alle condizioni specifiche del contesto locale5. La Commissione Europea ha lanciato la strategia dell'economia circolare, che punta a ridurre drasticamente lo spreco attraverso il coordinamento tra attività produttive per il recupero degli scarti e la riprogettazione dei prodotti e dei processi. La bioeconomia, concetto che ingloba l'agricoltura all'interno di un più ampio settore economico accomunato dall'utilizzo dei processi biologici, punta sulla valorizzazione delle biomasse - in particolare quelle di scarto e di terreni marginali - per ridurre la dipendenza da risorse fossili. Il Global Food Forum (2016) punta sulla 'Smart Agriculture', basata su un massiccio impiego di tecnologie dell'informazione e l'utilizzo dei "big data".
Se la necessità di promuovere nuovi paradigmi è fuori di discussione, il vero salto di qualità dipenderà dalla capacità del sistema di superare il dualismo - o la separazione - tra competitività e rispetto dell'ambiente. L'evidenza ci mostra che in molti settori di mercato questo dualismo è già superato, in quanto i valori ambientali rappresentano un fattore di creazione del valore di fronte a consumatori sempre più attenti. La crescita del biologico corre su due cifre, e un numero crescente di imprese alimentari si è dotato di strategie di sostenibilità, che implicano obblighi contrattuali da parte degli agricoltori, trasparenza dell'informazione e coordinamento di filiera a partire da una 'promessa' di sostenibilità nei confronti dei consumatori.
Sotto il profilo degli strumenti, sono note le critiche ai pagamenti per il greening e più in generale a tutti i pagamenti agro-ambientali: poco incisivi, poco coordinati tra loro, poco verificabili, di difficile attuazione e generatori di burocrazia. In questo hanno sicuramente una responsabilità gli organi amministrativi preposti all'implementazione, a cui spetterebbe il compito di coordinare gli strumenti in modo strategico, ma è chiaro che la responsabilità principale sta nella complessità e spesso nella contraddittorietà delle regole.
Le posizioni finora emerse sottolineano la necessità di passare da un approccio prescrittivo ad un approccio contrattuale basato sulla definizione di obiettivi e sulla verifica dei risultati6. Il governo francese pensa a contratti a carattere territoriale (già sperimentati in passato), altri suggeriscono di coinvolgere più attivamente le imprese coordinando gli schemi agro-ambientali con le strategie di sostenibilità.
Ricambio generazionale e cambiamento strutturale
Per affrontare in modo appropriato i temi del cambiamento strutturale è bene partire dalla consapevolezza che il sistema agricolo europeo sta ancora vivendo la (lunga) transizione da un sistema chiuso e stabile ad un sistema aperto e instabile. Lo smantellamento delle quote ha provocato una profonda ristrutturazione, che ha consentito ai sistemi produttivi più competitivi - ad esempio l'Irlanda e l'Olanda - di espandere enormemente la propria produzione, creando rapidamente surplus di produzione. La presenza di economie di scala in alcuni comparti produttivi, ad esempio quello zootecnico e cerealicolo, lasciano intravedere la possibilità di grandi investimenti da parte di soggetti finanziari internazionali (The Economist, 2015).
In Europa sono presenti circa 12.8 milioni di aziende, che impiegano circa 22 milioni di agricoltori. E' da sottolineare però che circa 6 milioni di aziende hanno una superficie inferiore a 2 ha, mentre il 12 per cento possiede l'80% della superficie agricola. Inoltre, 3,5 milioni di queste aziende ha un conduttore di età superiore ai 65 anni. Di fronte a questi dati è bene chiedersi: quante delle aziende più piccole avrebbero bisogno di crescere? Qual è la dimensione oltre la quale il consolidamento non è più auspicabile? Qual è il numero di agricoltori necessario a mantenere le aree rurali vitali? Quali sono i modelli produttivi più adeguati? Purtroppo il dibattito su questi aspetti è viziato da un approccio che non tiene in considerazione la grande diversità dei contesti europei.
Gli strumenti attualmente utilizzati hanno un peso importante sul cambiamento strutturale. La proporzionalità dei pagamenti diretti con la superficie aziendale premia le aziende più grandi, favorendo l'espulsione delle più piccole. Premiando la rendita, i pagamenti diretti possono favorire il disimpegno imprenditoriale e la cosiddetta "disattivazione", ovvero la rinuncia ad una strategia imprenditoriale con l'affidamento della gestione dei terreni ai contoterzisti. Per questo è da considerare favorevolmente ogni iniziativa che si proponga di spostare i contributi diretti dalla rendita al lavoro. Le misure volte a favorire l'associazionismo o la cooperazione inseriscono gli agricoltori in reti di impresa che generano processi di apprendimento e di innovazione. L'enfasi che la programmazione 2013-2020 dello Sviluppo Rurale usa nei confronti dell'innovazione, con una particolare attenzione alla formazione di reti di cooperazione, è da considerare uno dei fattori vincenti della futura Pac.
Per quello che riguarda le misure specificamente rivolte ai giovani, non è chiaro l'impatto delle attuali misure, e soprattutto il rapporto tra costi e benefici. Misure rivolte a facilitare l'accesso dei giovani all'agricoltura dovrebbero affrontare in modo strategico il problema dell'accesso alla terra e al credito e quello della formazione.
Da una politica agricola a una politica alimentare
I sostenitori di una trasformazione delle politiche agricole a politiche agricole e alimentari partono dal presupposto che non si possano raggiungere gli obiettivi assegnati alle politiche agricole senza tenere in considerazione gli attori che animano il sistema alimentare nel suo complesso, e in particolare i consumatori. Il dibattito generato intorno ad Expo, che si è concretizzato nella Carta di Milano, ha favorito un largo consenso intorno a questi temi, impegnando i firmatari ad azioni concrete nell'ambito del perseguimento di più obiettivi: la riduzione dell'impatto ambientale dei consumi, la trasparenza sull'origine, la riduzione dello spreco, il riciclo e il riuso, l’educazione alimentare.
Molti degli strumenti di politica agricola, in particolare quelli di sviluppo rurale, si ispirano già a questi principi, ma c'è bisogno di dare a questi un carattere strategico, con obiettivi e strumenti fortemente coordinati tra di loro. In un recente articolo scritto congiuntamente con Oliver de Schutter (De Schutter e Petrini, 2017) , Carlo Petrini sostiene questa priorità, identificando nel nesso tra diversità delle diete e diversità dell'agricoltura la chiave per le nuove politiche alimentari, sostenendo la necessità di una governance multilivello, e in particolare individuando nelle amministrazioni comunali un importante soggetto attuatore, in grado di coordinare le politiche di acquisti pubblici, governo della distribuzione, pianificazione urbana, sanità pubblica ed educazione alimentare. In alcune analisi (Fresco e Poppe, 2016; Ipes food, 2016) si sottolinea la necessità che le imprese della trasformazione e della distribuzione e le organizzazioni non governative si assumano le loro responsabilità nella definizione di obiettivi di sostenibilità e nella loro realizzazione.
Una riflessione sulle implicazioni per l'Italia
Quali configurazioni della Politica Agraria potrebbero essere di maggiore beneficio nel contesto italiano? Si è ormai formato un consenso molto ampio sulla necessità di rafforzare un modello produttivo basato su una forte identità territoriale, in grado di ridurre la pressione competitiva da parte della materia prima generica e di favorire la creazione di valore sia sui mercati di destinazione che nella stessa località di origine per effetto di sinergie con il turismo. L'immagine e la qualità del prodotto a forte identità territoriale, inoltre, sono legate alle caratteristiche dei processi produttivi e del territorio. Questo modello competitivo è fortemente compatibile con un tessuto diffuso di aziende agricole e di trasformazione di piccole e medie dimensioni e con la valorizzazione dei territori collinari e montani, ma è oggi fonte di ispirazione delle strategie competitive anche delle aziende medio-grandi. Questo modello è ad esempio dominante nel settore del vino, nel quale le numerose imprese multinazionali che lo popolano hanno adottato forme organizzative che preservano l'identità aziendale delle singole "tenute" e il loro legame con il territorio, coordinandone l'attività commerciale in relazione alle catene globali del valore. Lo sviluppo di forme distribuzione organizzata specializzate su un'ampia gamma di produzioni di alta qualità e il commercio elettronico lasciano prospettare importanti margini di crescita.
E' da sottolineare che le politiche di sviluppo rurale, pur con tutti i difetti sopra evidenziati, hanno fortemente contribuito al consolidamento di questo modello, creando le condizioni infrastrutturali, favorendo la cooperazione tra imprese, sostenendo gli investimenti in capitale fisico e capitale umano, creando sinergie con il territorio. Il modello sottinteso dal primo pilastro, al contrario, è quello delle commodity, merci indifferenziate che competono su mercati globali per il prezzo e sono soggetti alla speculazione finanziaria e allo squilibrio di potere a sfavore dei produttori agricoli.
Conclusioni
Nel lanciare l'analisi di impatto della futura Pac, la Commissione ha già identificato cinque possibili opzioni: 1) status quo; 2) abolizione della Pac; 3) programmazione nazionale/regionale sulla base di priorità definite dall'Unione Europea, sostanzialmente estendendo il modello del II pilastro; 4) una distribuzione dei ruoli tra livello comunitario, nazionale e aziendale per creare una cintura di sicurezza con la sinergia tra misure di supporto diretto e di gestione del rischio; 5) una forte redistribuzione del supporto dalle aziende più grandi a quelle più piccole e sostenibili, con una forte enfasi sulle filiere corte e i mercati locali e su requisiti ambientali più stringenti (DG-Agri, 2017). Da queste opzioni emerge chiaramente che la discussione sulla riforma sarà molto ampia. L'esperienza ci insegna che alla fine di grandi dibattiti ed estenuanti negoziazioni prevale il peso delle condizioni storiche e la gradualità dei cambiamenti. Proprio per questo è importante porre l'attenzione sugli obiettivi generali e su ipotesi di largo respiro, tenendo presenti le implicazioni, e i vincoli, in termini di applicazione. Personalmente, ritengo che nel nuovo contesto la divisione e la contraddizione tra primo e secondo pilastro dovrà essere profondamente riconsiderata. Solo una chiarezza sugli obiettivi da perseguire, e sui modelli competitivi di riferimento, potrà dar luogo ad un progetto di riforma coerente ed efficace.
Riferimenti bibliografici
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DG-Agri (2017), Communication on Modernising and Simplifying the Common Agricultural Policy. Agri.Ddg1.C.1 "Agricultural Policy Analysis And Perspectives" 2017/Agri/001 [link]
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Buckwell A. (2015), Where should the Cap go post-2020? in: J. Swinnen, The Political Economy of the 2014-2020 Common Agricultural Policy: An Imperfect Storm. Lanham: Rowman & Littlefield
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Global Food Forum (2016), A new ambition for EU agri-food systems [pdf]
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The Economist (2015), Barbarians at the farm gate. The Economist, january the 3rd
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De Schutter, O e Petrini, C. (2017), Time to put a Common Food Policy on the menu. www.politico.eu, 2/2/17
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Fresco, L. and Poppe K. (2016) Towards a Common Agricultural and Food Policy. Wageningen University and Research
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Ipes Food (2016) From uniformity to diversity. A paradigm shift from industrial agriculture to diversified agroecological systems. [link]
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Ipes Food (2017) Towards a common food policy for the European Union. [pdf]
- 1. Le dieci priorità indicate dalla Commissione Junker sono: 1. occupazione e crescita; 2. un mercato unico digitale; 3. Clima ed energia; 4. Mercato interno; 5. Una Unione economica e monetaria più profonda ed equa; 6. Un accordo bilanciato di libero scambio con gli Usa; 7. Giustizia e diritti fondamentali; 8. Una nuova politica per l'immigrazione; 9. Un attore globale più forte; 10. Cambiamento democratico. Nell'Agenda di Sviluppo Sostenibile dell'Onu che l'Unione Europea è impegnata a implementare sono presenti tra gli altri l'obiettivo 2 (Combattere la fame, raggiungere la sicurezza alimentare e una migliore nutrizione e promuovere l'agricoltura sostenibile), l'obiettivo 8 (Promuovere una crescita sostenuta, inclusiva e sostenibile), l'obiettivo 12 (Assicurare modelli di consumo e di produzione sostenibili).
- 2. Tra gli esponenti di questa proposta troviamo il governo olandese, diverse Organizzazioni non governative tra cui Slow Food, molti esponenti del mondo scientifico.
- 3. La proposta più recente è quella del Global Food Forum (2016).
- 4. Commissione Europea, DG Ambiente, [link].
- 5. L'approccio agroecologico è anche oggetto di un documento promosso da Ipes-Food, un panel internazionale di esperti coordinato da Olivier de Schutter. Si veda Ipes-Food (2016).
- 6. Si veda ad esempio il documento di Global Food Forum (2016), così come la posizione del governo francese.