Quale futuro per la politica di coesione?

La strategia Europa 2020

La crisi ha vanificato anni di progressi economici e sociali e messo in luce le carenze strutturali dell'economia europea. Inoltre, le sfide a lungo termine, quali la globalizzazione, l'invecchiamento della popolazione, l'approvvigionamento energetico e i cambiamenti climatici, si stanno accentuando. Per far fronte a questa evoluzione, l'Unione europea (UE) ha adottato, in occasione del Consiglio europeo di giugno, una nuova e ambiziosa strategia, Europa 2020, con lo scopo di uscire più forti dalla crisi e di trasformare l'UE in un'economia più intelligente, sostenibile e inclusiva caratterizzata da alti livelli di occupazione, produttività e coesione sociale. Ancor più della strategia di Lisbona, Europa 2020 sottolinea la necessità di innovazione, crescita occupazionale e inclusione sociale e il bisogno di una risposta forte alle sfide ambientali.

La revisione del bilancio dell'UE: sviluppo e solidarietà

Per tener conto delle priorità dell'economia e della società in costante trasformazione e accompagnare il processo d'integrazione europea, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno promosso una revisione generale e approfondita del bilancio dell'Unione, che è il principale strumento attraverso il quale l'UE realizza gli obiettivi politici. La revisione comprende tutti gli aspetti relativi alle spese dell'UE e delinea la struttura e gli orientamenti delle future priorità di spesa dell'Unione, valutando e individuando gli elementi in grado di favorire più valore aggiunto e risultati migliori per l'avvenire dell'Europa. Oggi, ancora più che in passato, le risorse comunitarie disponibili devono, infatti, essere investite laddove i benefici possono essere ottenuti in modo più rapido ed equo. Non si tratta di un problema di quantità di risorse, ma di come spendere e investire in maniera più intelligente quelle a disposizione.
Il bilancio dell'UE finanzierà allora quelle azioni per le quali la dimensione comunitaria dell'investimento risulti essere la scelta più razionale e il modo migliore per raggiungere gli obiettivi - come in settori strategici, quali, per esempio, la ricerca o le infrastrutture - e interventi a cui gli Stati membri e le regioni non sono in grado di far fronte autonomamente in modo adeguato. Le politiche europee beneficiarie dovranno poi focalizzarsi sul raggiungimento di risultati tangibili e concentrarsi su un numero limitato di priorità chiave concepite in maniera trasversale.
Rispetto alla strategia di Lisbona, Europa 2020, fornendo un insieme più circoscritto di obiettivi e un quadro più chiaro per l'identificazione delle priorità di finanziamento, favorisce una maggiore concentrazione delle risorse. La forza di attuazione della strategia dipenderà tuttavia anche dalla capacità di investire le risorse in maniera bilanciata e mirata senza rigidità settoriali e di coordinare sinergicamente le varie politiche all'interno di un progetto politico comune, in cui le medesime azioni possano servire contemporaneamente a obiettivi specifici diversi.
La Comunicazione della Commissione sulla revisione del bilancio1 ribadisce la necessità di uno stretto coordinamento tra la politica europea di coesione e la strategia Europa 2020. Favorendo la riduzione del divario tra le regioni più povere e quelle più ricche e sostenendo priorità generali comuni a tutta l'Europa, la politica di coesione costituirà, infatti, lo strumento privilegiato di attuazione di questa strategia.

La Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: i principali risultati

Negli ultimi anni l'UE ha registrato una moderata crescita economica - tra il 2000 e il 2007 il Pil pro capite europeo è cresciuto dell'1,8 per cento - trainata, per lo più, dai tassi di crescita degli Stati membri meno sviluppati e moderatamente sviluppati. Nell'arco di questi ultimi anni il divario economico europeo tra gli Stati membri si è quindi ridotto a favore di una maggior convergenza. Tuttavia, le differenze fra le regioni più e meno sviluppate persistono (figura 1)2. In particolare, tra le dieci regioni europee a più lenta crescita economica (con un tasso medio annuo del Pil pro capite di appena lo 0,2 per cento nel periodo 2000-2007) troviamo molte regioni italiane (Lombardia, Piemonte, Puglia, Emilia-Romagna, Abruzzo, Umbria e Provincia Autonoma di Trento) a conferma di una crescita nazionale (+0,6%) inferiore alla media europea.

Figura 1 - Pil pro capite dell'UE in PPS. Anno 2007

Potenziali guadagni in termini di valore aggiunto sono possibili grazie sia ad un miglioramento nei livelli di produttività che ad incrementi del tasso di occupazione e del numero di persone in età lavorativa. Nel periodo 2000-2007, con un tasso medio annuo dell'1,4 per cento, la crescita della produttività del lavoro è stata responsabile per quasi l'80 per cento dell'aumento del Pil pro capite, mentre il tasso di occupazione (+0,4%) ha inciso solo per il 20 per cento. La produttività del lavoro è quindi la principale fonte di crescita economica in Europa e, data la debole crescita della quota di popolazione in età lavorativa (15-64 anni) sul totale, acquisterà, anche in futuro, un ruolo sempre più decisivo.
L'obiettivo fissato dalla strategia Europa 2020 di portare il tasso di occupazione al 75 per cento è stato tuttavia raggiunto nella maggior parte delle regioni dei paesi nordici, del Regno Unito e dei Paesi Bassi, ma rimane notevolmente inferiore al 65 per cento in Spagna, nell'Italia meridionale, in Grecia e in molte regioni dell'UE-123 (figura 2).

Figura 2 - Tasso di occupazione (20-64 anni) e distanza dal target Europa 2020. Anno 2008

Per quanto riguarda il tasso di disoccupazione, nonostante si sia ridotto in Europa tra il 2000 e il 2008 - seppure in maniera non uniforme e con risultati differenti a livello regionale (figura 3) - nel 2010 e 2011, a causa della crisi, supererà di nuovo il 10 per cento.

Figura 3 - Tasso di disoccupazione. Anno 2008

La politica di coesione dovrà allora continuare a favorire misure per ridurre la disoccupazione e aumentare il tasso di partecipazione attività al mercato del lavoro, sostenendo, per esempio, nel rispetto dei principi di "flessicurezza", condizioni di lavoro flessibili e sufficienti servizi di interesse generale per consentire di conciliare il lavoro, anche part-time, con la famiglia.
Anche in futuro la politica di coesione sarà un importante strumento di diffusione di crescita e prosperità in Europa, la cui centralità, nel quadro della strategia Europa 2020, è largamente giustificata. Pur se quantitativamente difficile da provare4, la politica di coesione, con il suo carattere aggiuntivo rispetto alle risorse nazionali, aumenta le capacità d'intervento nelle regioni meno competitive e contribuisce a ridurre le disparità regionali a favore della convergenza.

La Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: i principali obiettivi

Per competere su un mercato globale, l'Europa deve recuperare con successo dinamiche di crescita economica e occupazionale in tutte le regioni, investire nella ricerca e nell'innovazione e attuare misure che permettano di affrontare prontamente le sfide demografiche e ambientali. La competitività in Europa ha tuttavia una forte caratterizzazione regionale e anche all'interno degli Stati membri (soprattutto in Belgio e in Italia) le differenze tra regioni sono notevoli (figura 4).

Figura 4 - Indice di competitività regionale. Anno 2010

In particolare per migliorare la formazione e l'istruzione,  quali presupposti per un'economia competitiva, la politica di coesione contribuirà a combattere il fenomeno dell'abbandono scolastico con l'obiettivo di avere entro il 2020 meno del 10 per cento di persone in età 18-24 anni senza istruzione al di là di quella obbligatoria e ad aumentare al 40 per cento la quota della popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni con un titolo d'istruzione terziaria entro il 2020. La distanza da tali traguardi è tuttavia notevole in molte regioni della Spagna, del Portogallo, della Romania, della Bulgaria, della Grecia, dell'Italia, della Repubblica Ceca e dell'Ungheria (figure 5 e 6).

Figura 5 - Abbandono scolastico (18-24 anni) e distanza dall'obiettivo Europa 2020. Anni 2007-2008

Figura 6 - Popolazione in età 30-34 anni con titolo di istruzione terziaria e distanza dall'obiettivo Europa 2020. Anno 2008

Nelle regioni con elevati livelli di occupazione, l'aumento del Pil dipenderà invece quasi interamente da aumenti della produttività attraverso investimenti in ricerca e sviluppo (R&S). Nel 2007 la spesa in R&S nell'UE si attestava in media tuttavia intorno al solo 1,9 per cento del Pil (figura 7).

Figura 7 - Spesa in R&S sul Pil (in %). Anno 2007

L’obiettivo programmatico del 3 per cento del Pil dell'UE investito in R&S richiederà allora un considerevole impegno da parte della politica di coesione, che dovrà concentrare gli sforzi soprattutto nelle regioni periferiche del sud dell'Europa.
La politica di coesione contribuirà poi alla riduzione della povertà per raggiungere l'obiettivo di avere entro il 2020 almeno 20 milioni di persone in meno a rischio di povertà e esclusione, ovvero con un reddito disponibile inferiore al 60 per cento della media nazionale (figura 8).

Figura 8 - Popolazione a rischio di povertà al netto dei trasferimenti sociali. Anno 2008

Infine, per quanto riguarda l'efficienza e la sostenibilità energetica, essa dovrà contribuire al raggiungimento del cosiddetto target "20-20-20"5.

La futura politica di coesione

Nelle conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale6, il Commissario europeo per le politiche regionali, Johannes Hahn, ha presentato le grandi linee della politica di coesione post-2013 e annunciato l'avvio di una nuova consultazione pubblica7, cui farà seguito il quinto Forum sulla coesione (31 gennaio - 1 febbraio 2011). In breve, gli orientamenti su cui si riscontra già sufficiente consenso sono i seguenti: (a) mantenimento di una copertura territoriale totale dell'Unione europea da parte dei Fondi strutturali e di un finanziamento privilegiato per le regioni meno sviluppate (Obiettivo Convergenza); (b) unico quadro strategico per tutti i Fondi e contratto di partnership sullo sviluppo e gli investimenti per un maggior coordinamento, in sintonia con gli obiettivi di Europa 2020, tra i finanziamenti dell'UE, i Piani nazionali di riforma (PNR) e i Programmi operativi (PO); (c) concentrazione delle risorse su un numero limitato di priorità chiave per una politica più orientata ai risultati; (d) utilizzo di nuovi strumenti finanziari; (e) attenzione alla nuova dimensione della coesione territoriale, introdotta dal Trattato di Lisbona, attraverso un rafforzamento della cooperazione territoriale (tra regioni all'interno di un paese), transfrontaliera (strategie macroregionali) e transnazionale; (f) più strategie di sviluppo urbano; (g) azioni a favore di aree con caratteristiche specifiche, ivi comprese le zone rurali, montuose, insulari o comunque con specifiche problematiche di sviluppo.
Tramite la consultazione si vogliono invece coinvolgere gli stakeholder su alcune questioni: (i) politica più focalizzata sui risultati; (ii) condizioni più favorevoli rispetto a quelle previste per l'Obiettivo Competitività e Occupazione per le regioni in transizione, ossia per quelle regioni che non rispettano più i criteri per gli aiuti alle regioni meno sviluppate, ma il cui Pil è ancora al di sotto della media UE; (iii) introduzione di strumenti contrattuali più vincolanti legati al raggiungimento di obiettivi chiari, ivi compreso un sistema di condizionalità collegato a misure essenziali per l'efficacia della politica di coesione; (iv) introduzione di sistemi di premialità, anche con il recupero di risorse non utilizate.
In merito alla gestione dei Fondi, la futura politica di coesione dovrà rafforzare il partenariato con gli Stati membri, le regioni e la società civile, semplificare ulteriormente la gestione amministrativa e finanziaria e responsabilizzare le istanze nazionali di controllo.
Nell'ambito di applicazione del nuovo principio di coesione territoriale, la consultazione pone l'attenzione anche sulle modalità attraverso cui realizzare una maggiore integrazione fra i vari fondi europei e nazionali in relazione, in particolare, a tutti i territori con caratteristiche geografiche specifiche - come le zone rurali, urbane, montane, costiere e insulari - per uno sviluppo territoriale europeo equilibrato, efficiente e sostenibile. Tranne, infatti, nel caso in cui la gestione dei fondi sia delegata ad un'unica autorità, sono abbastanza negativi i primi pareri raccolti sulle capacità di interazione dei fondi nei territori urbani, periurbani e rurali. Del resto, mentre i rappresentati delle zone urbane hanno iniziato da tempo un processo di consultazione con le istituzioni europee per superare questa situazione, altrettanto interesse non è stato dimostrato da parte degli altri territori, forse distratti dai dibattiti sulla politica agricola comune e, in particolare, sul primo pilastro.

Bibliografia

• Comunicazione della Commissione europea (2010), Conclusioni della Quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale: il futuro della politica di coesione, SEC(2010) 1348

• European Commission Communication (2010), The EU Budget Review, Brussels, 19.10.2010, COM(2010) 700 final

• European Commission, Regional Policy (2010), Investing in Europe's future, Fifth report on economic, social and territorial cohesion, Preliminary Version, November 2010

• 1. COM(2010)700: [link].
• 2. European Commission, Regional Policy (2010): [link].
• 3. Gli Stati membri entrati in UE nel 2004 e nel 2007.
• 4. L’impatto e i risultati della politica di coesione non sono facilmente misurabili. Oltre ai finanziamenti europei, vari fattori - come per esempio l'interdipendenza economica globale, i cambiamenti tecnologici, le politiche macroeconomiche e le strategie aziendali - concorrono, infatti, a influenzare l'andamento socio-economico dell'Europa.
• 5. Nel dicembre 2008 l'UE ha adottato una strategia integrata in materia di energia e cambiamenti climatici, che fissa obiettivi ambiziosi per il 2020: ridurre i gas a effetto serra del 20%; ridurre i consumi energetici del 20% attraverso un aumento dell'efficienza energetica; soddisfare il 20% del nostro fabbisogno energetico mediante l'utilizzo delle energie rinnovabili.
• 6. SEC(2010) 1348: [link].
• 7. Per partecipare a questa consultazione, si possono inviare i propri contributi fino al 31 gennaio 2011 attraverso il seguente sito web: [link]. I risultati finali saranno tenuti presenti per formulare la nuova politica e preparare le proposte legislative.