La spesa agricola dell’UE: nuove ipotesi distributive e possibili coalizioni

Istituto Nazionale di Economia Agraria

Introduzione

Alle soglie di una ennesima riforma della PAC, il dibattito scientifico e politico si incentra su due aspetti fondamentali: da un lato sulla quantità di risorse "ideale" da destinare all’agricoltura e alle aree rurali all’interno del bilancio comunitario; dall’altro sul modo in cui questa spesa vada allocata tra vecchi e nuovi strumenti di sostegno, qualunque sia l’ammontare ad essa destinato (De Filippis, Sardone, 2010). Riguardo al primo punto, la recente comunicazione della Commissione europea sulla Revisione del bilancio comunitario non presenta elementi di grande novità, ribadendo generici principi già espressi nel documento “Europa 2020” e dedicando spazio a argomenti del tutto marginali in relazione alla spesa agricola (European Commission, 2010a). Su questo fronte, dunque, la discussione sembra destinata a rinfocolarsi più avanti, all’avvicinarsi delle previste scadenze istituzionali. In relazione al secondo punto, uno dei punti focali della discussione recente sulla PAC riguarda la natura dei pagamenti diretti e la loro finalità (INEA, 2010). A seguito del processo di disaccoppiamento, e con la caduta del principio della compensazione della riduzione dei prezzi istituzionali a cui rispondevano in passato i pagamenti, è emerso il paradosso del primo pilastro che fornisce un aiuto legato ad una condizione storica (gli aiuti accoppiati) e che non riesce a finalizzare tale sostegno alla remunerazione dei beni pubblici prodotti in agricoltura. La recente comunicazione della Commissione sulla riforma della PAC (European Commission, 2010b) riprende questa questione, proponendo un pagamento diretto articolato in diverse componenti: una componente di base a cui si riconosce la funzione di sostegno al reddito (basic income support); una seconda concepita come remunerazione dei beni pubblici, soprattutto quelli ambientali; un ulteriore elemento legato alle condizioni di svantaggio fisico e, infine, una componente accoppiata a sostegno di particolari tipi di agricoltura. Inoltre, la Commissione sembra orientata a mantenere ben distinti i due pilastri tradizionali della PAC, nonostante la differenza tra di essi si sia progressivamente indebolita e oggi le sovrapposizioni, sia tra gli obiettivi che tra le misure rispettivamente riconducibili ai due pilastri, siano molte e difficili da dipanare (De Filippis e Henke, 2010).
Per quanto riguarda il primo pilastro, gli attuali pagamenti diretti disaccoppiati, che ne costituiscono la parte preponderante, hanno ormai del tutto perso la loro funzione compensativa della riduzione dei prezzi minimi garantiti avviata con la riforma Mac Sharry e rafforzata da Agenda 2000 e, nella loro veste attuale, non trovano più una chiara giustificazione all’interno di una politica settoriale. L’ampia letteratura in proposito ha sottolineato come la loro esistenza sarà sempre più subordinata alla possibilità di giustificarli come strumenti capaci di stimolare la produzione di beni pubblici ed esternalità di livello europeo non adeguatamente remunerati dal mercato (AA.VV., 2009b; Bureau e Mahé, 2009; Zahrnt, 2009).
Allo stesso modo, per quanto riguarda il secondo pilastro, ci si interroga sulla sua efficacia come contenitore di numerose e variegate misure mirate a funzioni molto diverse tra loro (competitività, ambiente, diversificazione, nuove sfide, ecc.). Tale interrogativo è tanto più pressante se si considera il fatto che il secondo pilastro si è evoluto ed è cresciuto in larga misura come una sorta di "pilastro di accompagnamento" delle politiche del primo pilastro (De Filippis e Storti, 2002), per cui la fase di profondo ripensamento delle politiche di mercato e del sostegno diretto non può non comportare una rimessa in discussione anche delle politiche di sviluppo rurale.
Dato questo quadro, nelle pagine successive si valuteranno le implicazioni di diverse soluzioni di distribuzione delle risorse comunitarie per l’agricoltura dopo il 2013. Nel fare ciò, si terrà conto del peso di diverse tipologie di intervento tra quelle più rilevanti della spesa per l’agricoltura e le aree rurali, immaginando, di conseguenza, una nuova struttura di spesa della PAC che privilegi l’una o l’altra delle soluzioni distributive individuate. In particolare, si vuole evidenziare come diversi criteri di allocazione della spesa porterebbero ad una diversa distribuzione finanziaria tra vecchi e nuovi partner rispetto allo status quo assicurato dalla PAC attuale.
Gli effetti della possibile nuova distribuzione della spesa saranno anche valutati in termini di voti favorevoli o contrari ad essa, verificando, cioè, la posizione dei singoli Stati membri relativamente ad una ipotetica nuova ripartizione delle risorse, a seconda del loro saldo netto calcolato sotto ciascuna delle soluzioni distributive prese in considerazione1.

Le ipotesi di distribuzione della spesa agricola post 2013

Prendendo spunto da quanto fatto in un recente lavoro di Zahrnt (2009) e partendo dal quadro delle risorse finanziarie per i 27 partner al 2013, si sono individuate cinque diverse ipotesi di distribuzione delle risorse, sulla base del peso prevalente di quattro variabili di spesa e una di natura fisica: i pagamenti diretti, la spesa per l’ambiente, il sostegno alle aree svantaggiate, la spesa per la modernizzazione settoriale e la SAU2 (tabella 1). L’idea alla base dei cinque scenari ipotizzati è che a seconda del peso che si dà a ciascuna delle componenti che entrano a far parte del criterio distributivo si privilegiano approcci di spesa alternativi, con una diversa enfasi sugli obiettivi da perseguire. I pagamenti diretti sono stati desunti dalle tabelle dei massimali per gli aiuti diretti per Stato membro presenti nell’allegato VII del Regolamento 73/2009. Per quanto riguarda la spesa per l’ambiente, essa è calcolata come somma degli impegni per i programmi agroambientali, per le aree Natura 2000 e per gli interventi forestali a carattere ambientale. Il sostegno alle aree svantaggiate è rappresentato dagli impegni relativi alle specifiche misure per le aree svantaggiate, mentre la modernizzazione comprende la programmazione per gli interventi strutturali e a favore del capitale umano.
Naturalmente, le cinque ipotesi sono puramente dimostrative e lo scopo dell’esercizio è solo quello di individuare dei "modelli ideali" di spesa, e non certo di indicare possibili (o desiderabili) esiti del negoziato sul bilancio dell’Unione europea e sulla spesa agricola per il periodo successivo al 2013. A questo proposito, si è cercato di tener conto della path dependency rintracciabile nel processo di evoluzione della PAC e della relativa spesa (Kay, 2003; Iagatti e Sorrentino, 2007). In questo senso, l’importanza dell’attuale distribuzione dei pagamenti diretti nella composizione della spesa complessiva per la PAC è un elemento da cui è difficile prescindere nel disegnare possibili scenari per il periodo successivo al 2013. Di conseguenza, i cinque scenari sono stati costruiti e ordinati in base al peso della componente dei pagamenti diretti nella distribuzione delle risorse finanziarie. Si è immaginato che una decisione più conservativa dia più peso alla distribuzione dei pagamenti diretti (0,7), mentre un’ipotesi più ambientalista attribuisca un peso relativamente maggiore alla spesa per le misure ambientali (0,5); uno scenario "territoriale" alle componenti dell’ambiente e delle aree svantaggiate (entrambe con un peso pari a 0,3); un approccio più settoriale alla spesa per la modernizzazione (0,5). Infine, l’ipotesi legata ai public goods si riferisce all’attuale discussione sul futuro della PAC e sui pagamenti diretti, per cui sgancia del tutto la futura distribuzione dell’aiuto da quella dei pagamenti diretti e guarda contemporaneamente alla spesa ambientale, a quella territoriale e alla SAU.

Tabella 1 - Pesi delle diverse componenti di spesa nella distribuzione delle risorse sotto le diverse ipotesi

Le risorse disponibili in base agli scenari

Una volta individuati i pesi con cui costruire ciascuno dei cinque scenari ipotizzati, il passo successivo è quello di distribuire le risorse finanziarie disponibili, partendo dai massimali relativi ai pagamenti diretti per il 2013, a cui sono stati aggiunte le risorse per lo sviluppo rurale, calcolate come media annuale della componente comunitaria delle risorse programmate per il periodo 2007-20133. I pesi sono utilizzati per "tarare" le diverse componenti che entrano nella definizione della spesa. Ad esempio, partendo dalla prima ipotesi (conservativa), la distribuzione delle risorse per ogni Stato membro è così determinata:
Ipotesi conservativa = 0.7 * (quota dei pagamenti diretti nella distribuzione di partenza) + 0.2 * (quota della spesa per obiettivi ambientali) + 0.1 * (quota della superficie agricola utilizzata per Stato membro).
In questo modo si ottiene un parametro sintetico con cui si possono attribuire le risorse per ogni Paese membro sotto la specifica ipotesi considerata. Il risultato di questo esercizio è riportato in tabella 2.

Tabella 2 - Spesa per l'agricoltura e le aree rurali secondo diverse ipotesi distributive (milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati della Commissione europea

Nella prima colonna della tabella sono riportati i dati che rappresentano lo "status quo" al 2013, cioè la distribuzione tra paesi in assenza di qualsiasi modifica. Essa simula la spesa media per i due pilastri a chiusura dell’attuale ciclo di programmazione e alla vigilia della nuova riforma della PAC. Nelle colonne successive si riporta l’ammontare di risorse distribuite secondo le chiavi individuate in precedenza. Dalle differenze nelle attribuzioni di risorse tra i diversi scenari è possibile ricostruire una mappa dei "perdenti" e dei "vincitori" a seconda dei diversi scenari (Tabella 3).

Tabella 3 - Saldi delle ipotesi distributive rispetto allo status quo per gli Stati membri (milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni su dati della Commissione europea

Una prima lettura dei dati può essere svolta a livello di vecchi e nuovi Stati membri. Dalla tabella emerge come gli Stati membri dell’UE-15 guadagnino risorse sotto due diverse ipotesi: quella conservativa (il che è piuttosto intuitivo, considerando che in questo caso predomina il peso della distribuzione dei pagamenti diretti) e, in misura minore, quella ambientale4. In tutti gli altri casi, sono i nuovi Stati membri a guadagnare risorse nel processo distributivo. Scendendo al dettaglio dei singoli Stati membri, vale la pena notare come alcuni dei Quindici (Francia, Germania, Grecia e Olanda) perdano risorse sotto qualunque ipotesi. Si tratta, peraltro, di Paesi con situazioni finanziarie e strutturali all’interno dell’UE molto differenziate (De Filippis e Sardone, 2010): la Germania è un contributore netto sia della PAC che della rubrica "risorse naturali", così come l’Olanda, mentre la Francia e la Grecia sono beneficiari in entrambi i casi; inoltre, come è noto, anche le condizioni e le specializzazioni produttive sono molto diverse.
L’Italia è un caso interessante, perché ha un piccolo margine di guadagno sotto l’ipotesi conservativa, mentre registra un guadagno netto di risorse sotto l’ipotesi settoriale (+20,5%), tra le più ampie se si considerano i grandi Paesi dell’UE-15 (tabella 4).
Passando ai nuovi Stati membri, alcuni tra i più grandi sono fortemente favoriti dallo scenario settoriale (Polonia, Ungheria, Romania, Lituania), mentre Romania, Slovacchia e Slovenia guadagnerebbero un ammontare sostanziale di risorse sotto l’ipotesi dei beni pubblici. Nel complesso, lo scenario che implica il maggiore trasferimento di risorse in valore assoluto tra vecchi e nuovi partner è quello settoriale: sotto questa ipotesi, circa 4.500 milioni di euro passerebbero dai Quindici ai nuovi Stati membri.

Risorse finanziarie e voti

Partendo dalla distribuzione delle risorse sotto ogni scenario vista nel paragrafo precedente, si è cercato di verificare la "plausibilità" degli stessi scenari in termini di voti a favore o contro di essi. Ancora una volta, l’esercizio non è finalizzato alla effettiva possibilità di realizzazione di ciascuno scenario, ma solo alla individuazione di possibili maggioranze sulla base di diverse azioni di pressione sui criteri di ripartizione della spesa per l’agricoltura e le aree rurali.
Considerando i voti a disposizione di ciascun Paese membro nel Consiglio europeo, essi sono stati attribuiti a favore o contro una ipotesi distributiva a seconda del segno del saldo netto tra lo status quo e la nuova distribuzione delle risorse5. I risultati di questo esercizio sono riportati nella tabella 5: tutte le ipotesi prese qui in considerazioni verrebbero respinte in base alla regola della maggioranza qualificata6, ma comunque in un solo caso si registrerebbe una maggioranza semplice: l’ipotesi settoriale, che avrebbe 207 voti in favore e 138 voti contro.

Tabella 4 - Variazioni della spesa PAC perStato membro secondo le diverse ipotesi distributive (%)

Fonte: Elaborazioni su dati della Commissione europea

Tabella 5 - Voti in Consiglio favorevoli e contrari alle ipotesi distributive delle risorse PAC

Naturalmente, le posizioni dei singoli Stati membri variano a seconda della consistenza del loro saldo nel processo redistributivo delle risorse, per cui è ragionevole ipotizzare che vi sia, per piccole variazioni del budget, un livello di indifferenza che possa far propendere per una posizione favorevole o contraria a seconda delle opportunità delle alleanze, del peso politico delle decisioni, ecc. In questo caso, provando a fissare una soglia di "indifferenza" intorno al 5% della variazione (sia in positivo che in negativo), è possibile ragionare in modo un po' più articolato rispetto alle maggioranze a sostegno delle ipotesi analizzate.
Nella maggior parte degli scenari presentati (tutti tranne quello conservativo) il numero di Stati membri "indifferenti" è molto basso e dunque, in questo senso, le maggioranze si profilano piuttosto stabili (Tabella 4). Diverso è il caso dello scenario conservativo, per il quale dieci partner sarebbero "indifferenti" - tra cui alcuni di notevole rilevanza in termini di peso politico e voti (Germania, Francia e Spagna) - per cui la scelta sarebbe determinata più dal gioco delle alleanze o dagli effetti politici attesi della decisione che non dai reali effetti sul bilancio (Blankart e Koester, 2009). In questo caso, se tutti e dieci i partner "indifferenti" fossero a favore del principio redistributivo settoriale, allora si raggiungerebbe una maggioranza qualificata (240 voti su 345). Ciò si tradurrebbe in una sorta di "nuovo greening" della PAC, senza stravolgere l’impianto tradizionale della politica, ma dando comunque più peso, nella distribuzione delle risorse, agli strumenti orientati all’ambiente. In sostanza, i principali "perdenti" di questa simulazione redistributiva sarebbero i nuovi Stati membri, dato che sotto l’ipotesi conservativa la spesa viene allocata soprattutto in funzione del peso dei pagamenti diretti e che questi contano meno nei nuovi Stati membri, rispetto ai Quindici, nella distribuzione complessiva delle risorse per l’agricoltura.
Un altro aspetto interessante da notare, rispetto alle cinque ipotesi analizzate, è che il Regno Unito si trova spesso in posizione opposta rispetto agli altri grandi Paesi dell’UE (Francia, Germania, Italia, Spagna): in particolare, il Regno Unito sarebbe l’unico tra questi favorevole allo scenario ambientale, a quello dei "beni pubblici" e quello territoriale ma, invece, sempre secondo l’estrema semplificazione qui proposta, sarebbe fortemente contrario allo scenario settoriale. Allo stesso modo, lo scenario settoriale vedrebbe favorevole solo l’Italia, insieme con buona parte dei nuovi Stati membri. Di questi ultimi, la Polonia va classificate come "indifferente" ad uno scenario territoriale e di "beni pubblici", mentre sarebbe favorevole, come si è già visto, ad uno scenario settoriale e voterebbe contro gli scenari ambientale e conservativo.
In ultimo, si sottolinea il caso francese, fortemente "perdente" sotto tutti gli scenari proposti, ma con una perdita decisamente più ridotta nel caso dello scenario conservativo.

Valutazioni conclusive

L’esercizio qui proposto si limita a mettere in evidenza alcuni scenari di distribuzione della spesa pubblica comunitaria per l’agricoltura alternativi all’attuale, capaci di tenere conto di parametri diversi quali la spesa per l’ambiente, il territorio, i beni pubblici, la modernizzazione settoriale, la distribuzione della superficie agricolo utilizzata. A partire da ciò, e semplificando al massimo, i risultati netti e la definizione di "vincitori" e "perdenti" dei processi redistributivi sono stati contati in termini di voti in Consiglio per cercare di capire le possibili alleanze dietro ipotesi diverse di allocazione della spesa. Chiaramente gli scenari e le alleanze conseguenti qui ipotizzate non hanno alcuna pretesa di "realismo", ma possono dare comunque un contributo alla comprensione delle possibili dinamiche di political economy dell’analisi della spesa agricola, anche in funzione della nota path dependency della PAC.
Proprio a proposito di questo aspetto, il risultato più significativo che emerge è riconducibile al fatto che gli unici scenari più vicini ad una possibile affermazione, in termini di voti, siano quelli identificati come "conservativo" e "settoriale", ovvero quelli meno innovativi in termini di criteri di distribuzione delle risorse. Il primo di questi due scenari tiene contro dello status quo della attuale distribuzione dei pagamenti diretti, e quindi si muove decisamente nel solco dell’attuale assetto della PAC. Il secondo valorizza la spesa per la modernizzazione settoriale, e quindi rappresenta un risultato che si muove, in qualche modo, in direzione contraria ai principi e le indicazioni della Pac a proposito dell’approccio "non settoriale" e aperto al territorio e all’ambiente, alla diversificazione dei redditi e alla produzione di beni pubblici europei.

Riferimenti bibliografici

• AA.VV.(2009), “A common agricultural policy for European public goods: declaration by a group of leading Agricultural Economists”, [link]

• Blankart C.B. e Koester G.B. (2009), “Refocusing the EU budget - An institutional view”, Centre for Research in Economics, Management and the Arts (CREMA), Working Paper n. 2009-16, Basel

• Bureau J.C. e Mahé L.P. (2010), “CAP payments after 2013 and rural public goods”, QA - Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, 4, pp. 29-55

• De Filippis F. e Henke, R (2010), “La PAC tra primo e secondo pilastro: una lettura della spesa agricola dell’UE”, QA-Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, 3, pp. 23-54

• De Filippis F. e Sardone R. (a cura di) (2010), Il dibattito sul bilancio UE e il ruolo della PAC. Funzionamento, evoluzione e prospettive, INEA, Osservatorio sulle politiche agricole dell’UE, Roma, giugno

• De Filippis F. e Storti D. (2002), “Le politiche di sviluppo rurale nell’Unione Europea: un ‘secondo pilastro’ tutto da inventare”, Sviluppo Locale, 19, pp. 43-80

• European Commission (2010a), “The EU Budget Review”, Strasbourg, 19 October

• European Commission (2010b), “The CAP towards 2020: Meeting the food, natural resources and territorial challenges of the future”, COM (2010) 672/5, Brussels

• Iagatti M. e Sorrentino A. (2007) “La path dependency nel processo di riforma della PAC”, Agriregionieuropa, 9, pp. 50-53

• Kay A. (2003), “Path dependency and the CAP”, Journal of European Public Policy, 10, 3, pp. 405-420

• Zahrnt V. (2009), “Public money for public goods: Winners and losers from CAP reforms”, Working Paper n. 08, European Centre for International Political Economy, Brussels

• 1. In questo caso si fa riferimento solo al numero di voti a disposizione degli Stati membri in Consiglio e non si tiene conto del meccanismo di codecisione che vede coinvolto il Parlamento europeo a seguito dell’implementazione del trattato di Lisbona.
• 2. La SAU è considerata rilevante nella misura in cui si voglia tenere conto, nella distribuzione della spesa, dell’uso agricolo della terra negli Stati membri. Di conseguenza, ad essa è stato assegnato un peso relativamente più alto nel caso dell’ipotesi “ambientale” e in quella “beni pubblici”.
• 3. In pratica nel calcolo non si è tenuto contro delle misure di mercato vere e proprie, in quanto ormai rappresentano una componente minoritaria della spesa per l’agricoltura, e probabilmente il loro peso si ridurrà ancora dopo il 2013.
• 4. Nel primo caso il trasferimento sarebbe di poco superiore ai 2.000 milioni di euro, nel secondo di 420 milioni di euro.
• 5. Si ricorda che i voti sono così distribuiti: Francia, Germania, Italia e Regno Unito hanno 29 voti, Spagna e Polonia 27, Romania 14, Olanda 13, Belgio, Grecia, Portogallo Repubblica Ceca ed Ungheria 12, Austria, Svezia e Bulgaria 10, Danimarca, Irlanda, Finlandia, Slovacchia, e Lituania 7, Estonia, Lettonia, Lussemburgo, Cipro e Slovenia 4, Malta 3.
• 6. La maggioranza qualificata impone 255 voti e la maggioranza degli Stati membri a favore di una decisione. Inoltre, gli Stati in favore devono rappresentare almeno il 62% della popolazione dell’UE. Se queste condizioni non vengono rispettate simultaneamente, la decisione viene respinta.