Quali prospettive per il sistema della conoscenza e dell’innovazione nelle politiche 2014-2020?

Abstract

Il documento strategico Europa 2020 ha messo al centro delle politiche di sviluppo dell’Unione europea i temi della cultura, della conoscenza e dell’innovazione. Due i concetti chiave: orientare la politica per la ricerca e l’innovazione al supporto delle sfide economiche ambientali e sociali dell’Unione europea e promuovere il rafforzamento di tutte le componenti della “catena dell’innovazione”.

Principali interventi avviati e primi risultati

Le indicazioni generali delle politiche di sviluppo hanno avuto una pronta applicazione negli strumenti di intervento per il settore agroalimentare e forestale.
In particolare lo sviluppo rurale è l’ambito nel quale sono previste le azioni con maggiori ricadute sulle imprese agricole e sul capitale umano in esse impiegato. I Programmi di Sviluppo Rurale (Psr) infatti hanno previsto finanziamenti per l’informazione, la formazione, la consulenza e più in generale per la diffusione dell’innovazione utilizzandoli come strumenti di agevolazione degli obiettivi e delle priorità della politica. Mutuando quindi la terminologia tipica dei Psr, la conoscenza e l’innovazione hanno riguardato una Focus area di tipo trasversale che poteva essere coinvolta negli interventi di promozione della competitività, della sostenibilità ambientale, della lotta ai cambiamenti climatici, dell’inclusione sociale e territoriale. Ad ottobre 2018 le risorse finanziarie complessive investite erano pari a 721 milioni di euro quasi il 3,5% della spesa programmata dai Psr regionali, quasi il doppio di quanto assegnato nella precedente fase di programmazione.
Fra gli altri strumenti di intervento vanno annoverati anche i Programmi Operativi Regionali (Por) della politica di sviluppo regionale dell’UE  i quali hanno dato attuazione alla Smart Specialization Strategy (S3) un campo di intervento che riguarda la promozione dell’innovazione nei settori industriale e dei servizi. La S3, che è stata sviluppata sia a livello nazionale sia a livello regionale, ha individuato il comparto alimentare fra gli ambiti prioritari. Non sono a disposizione informazioni di dettaglio relative ai contenuti settoriali delle azioni poste in essere. E’ noto tuttavia che nei Por l’azione di promozione di ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione è in carico al cosiddetto Asse 1 che prevede un investimento totale di circa 4 miliardi di euro, pari al 15.5% dell’intero budget previsto.
Il Programma Quadro di ricerca dell’UE, per il periodo 2014-2020, denominato Horizon 2020 ha previsto anch’esso un importante investimento per lo sviluppo della ricerca e dell’innovazione nel settore agroalimentare, forestale, delle acque e per la bioeconomia inserendolo fra le sfide sociali prioritarie (Societal challenge 2) e assegnandogli una dotazione finanziaria di 3,8 miliardi di euro. 
Per gli aspetti più procedurali e di impostazione delle azioni si rimanda ad altri strumenti informativi quali la rivista Pianeta Psr (www.pianetapsr.it) e il portale web della Rete rurale nazionale (www.reterurale.it/innovazione), in questa sede si prova a dare conto dell’approccio utilizzato nell’attuazione di alcuni dei suddetti strumenti di politica e dei primi risultati.
Un elemento di novità nell’indirizzo dato dalla Commissione europea per l’attuazione delle politiche della conoscenza e dell’innovazione è la centralità assegnata al concetto di co-creazione dell’innovazione quale modalità privilegiata perché una novità tecnologica, gestionale e sociale possa essere inserita in un processo produttivo con successo e possa diffondersi. Ad esso si collegano alcune raccomandazioni organizzative che la Commissione ha rivolto agli Stati membri quali:

• l’invito a costruire i progetti dei Gruppi Operativi del Partenariato Europeo per l’Innovazione coinvolgendo tutti gli attori locali del sistema della conoscenza e ad utilizzare metodi interattivi nella gestione dei progetti stessi
• la scelta di dedicare alcuni finanziamenti della ricerca a tipologie di progetto come i Multiactor project e i Thematic network in cui la presenza nei partenariati degli attori della catena dell’innovazione e, in particolare, dei beneficiari degli interventi  è condizione necessaria all’approvazione delle proposte di finanziamento.

Un altro aspetto caratterizzante gli interventi di questa fase di programmazione è l’importanza data alla verifica dei fabbisogni di imprese e territori e la richiesta di calibrare alcune azioni alle esigenze reali. Questo aspetto emerge in modo evidente in un documento della Commissione volto a supportare l’attuazione della consulenza nei Psr; esso evidenzia che tale intervento, contrariamente alle azioni di informazione (anch’esse promosse dallo sviluppo rurale), debba essere “tailor made” cioè impostato e realizzato a misura di un imprenditore concreto.
Anche la centralità del tema innovazione rispetto a quello della ricerca e dei suoi diretti risultati può essere letta come una esortazione a capovolgere gli approcci e mettersi nell’ottica di risolvere problemi e promuovere opportunità avendo come interesse principale le esigenze di produttori, gestori del territorio e cittadini.
Pertanto, uno dei criteri con i quali sarà interessante analizzare e valutare l’attuale fase di programmazione è quello di capire se i diversi elementi dell’approccio raccomandato dalla Commissione abbiano avuto attuazione o meno e quali siano gli eventuali elementi di freno.
Ad oggi tuttavia non risulta siano state effettuate indagini in profondità, ma sono disponibili soltanto dati di attuazione finanziaria e fisica relativi allo sviluppo rurale e ad Horizon 2020.
Per quanto riguarda gli interventi relativi alla prima priorità dello sviluppo rurale (promuovere il trasferimento della conoscenza e dell’innovazione) uno dei primi elementi che emerge è lo scarso livello di spesa al 31/12/2018 delle azioni relative all’informazione/formazione che si attesta all’11% e di quelle riguardanti la consulenza che  sono  ancora ferme al 4,5%.  Non è disponibile il dato ufficiale di spesa dell’azione relativa ai Gruppi operativi del Pei Agri, tuttavia dall’azione di monitoraggio effettuata dalla Rete rurale nazionale emerge che il contributo concesso dalle 5 Regioni e 2 Province autonome (Basilicata, prov. Bolzano, Emilia Romagna, Marche, Toscana, Umbria, prov. Trento, Veneto) che hanno Gruppi Operativi attivati è di circa 62 milioni di euro pari al 32% della spesa programmata.
Tale situazione di difficoltà di spesa deriva da due tipologie di problemi: la prima riguarda la complessità amministrativa  delle suddette attività sia per gli uffici che gestiscono i finanziamenti sia per i beneficiari degli stessi; la seconda è relativa alla natura progettuale delle azioni previste che prevede la rendicontazione delle spese, e quindi la loro emersione, solo a stato di avanzamento e a saldo.
Sull’iniziativa Pei Agri sono disponibili anche alcuni dati relativi all’entità dell’intervento. Come si può verificare dalla tabella che segue, tutte le Regioni italiane tranne la Valle D’Aosta hanno previsto questa azione nei propri Psr. L’Emilia Romagna la Sicilia e la Campania sono le Regioni che hanno programmato il più alto investimento, tuttavia ponderando il dato rispetto all’attività agricola regionale e al territorio agrario, anche il dato dell’Umbria, delle Marche e della Sardegna è di tutto rispetto.

Tabella 1 - Budget programmato per l’iniziativa Pei Agri nei Psr italiani (€)

Fonte: Rete rurale nazionale

Come si evince dai grafici che seguono, i 207 GO selezionati al momento rispondono soprattutto (Figura n.1) alle esigenze di competitività e redditività delle imprese, ma anche alla salvaguardia e valorizzazione degli agroecosistemi e all’uso efficiente delle risorse e ai cambiamenti climatici e riguardano specialmente temi di carattere trasversale, e quindi multi-comparto. Il comparto (Figura n. 2) oggetto del maggior numero di progetti è quello delle legnose agrarie. Questa situazione è tuttavia in divenire perché stanno per essere avviate le attività dei Gruppi Operativi delle restanti Regioni e quindi, in base alle esigenze e caratteristiche delle diverse tipologie di agricoltura locali, ci si può ragionevolmente aspettare un cambiamento di priorità e pesi dei comparti.
Fra gli interventi delle politiche di sviluppo rurale l’iniziativa Pei Agri è sicuramente quella che mette più alla prova i nuovi approcci volti a promuovere in modo condiviso e interattivo conoscenza e innovazione. Per avere a disposizione informazioni articolate sui Gruppi Operativi italiani la Rete rurale nazionale, in accordo con Mipaaft e Regioni, ha messo a punto una banca dati che raccoglie dati di attuazione cercando di far emergere indicatori di efficacia quali: le tipologie di partner coinvolti e di azioni realizzate, le modalità di collaborazione fra partner, il coinvolgimento delle imprese ecc. La raccolta dati è in corso e le prime elaborazioni saranno disponibili per fine 2019.

Figura 1 - Gruppi Operativi italiani per priorità - 31/12/2018

Fonte: Rete rurale nazionale

Figura 2 - Gruppi Operativi italiani per ambito tematico 31/12/2018

Fonte: Rete rurale nazionale

Horizon 2020 mostra una migliorata capacità delle strutture di ricerca italiane ad intercettare risorse sia nella partecipazione ai progetti che nel coordinamento degli stessi. I dati di monitoraggio della Commissione europea ad ottobre 2018, infatti, testimoniano che, nella Societal Challenge 2 con 45 progetti coordinati e 187 partecipazioni a progetti, l’Italia ha una performance paragonabile a quella dei Paesi che hanno sempre avuto ottimi risultati migliorando sensibilmente rispetto al precedente Programma Quadro.

Tabella 2 -  Progetti e costo totale per alcuni Paesi (n. progetti e milioni di euro)

Fonte: Commissione europea

Una prima verifica derivata dal confronto con gli stakeholder coinvolti nelle iniziative sopradescritte consente di evidenziare alcune primissime problematiche:

• gli addetti ai diversi segmenti del Sistema della Conoscenza e dell’Innovazione in Agricoltura italiano (ricercatori, imprenditori, tecnici, consulenti, animatori, funzionari,  innovation broker ecc.) lamentano la carenza di competenze e capacità metodologiche rispetto alla gestione dei nuovi approcci di co-creazione dell’innovazione e di progettazione e gestione interattiva di progetti complessi;
• nonostante il continuo riferimento alla necessità di avviare i processi da analisi dei bisogni e da esigenze reali, la Commissione europea ha preferito che i responsabili dei Psr non individuassero priorità e indirizzi strategici a cui rivolgere gli interventi di conoscenza e innovazione; le motivazioni addotte hanno riguardato l’opportunità di lasciare ampia libertà ai sistemi locali di esprimersi, tuttavia questa scelta ha portato con sé una grande dispersione degli interventi;
• la numerosità di azioni proposte e di strumenti disponibili, ciascuna dedicata a segmenti diversi della catena dell’innovazione, ha fatto sì che pochi interventi abbiano avuto un vero approccio di sistema frammentando di fatto gli Scia regionali e quello nazionale.

Prospettive per il post 2020

I documenti della Commissione europea relativi alle politiche agricole post 2020 ripropongono un ruolo centrale per i temi della conoscenza e dell’innovazione. La comunicazione “Il futuro dell'alimentazione e dell'agricoltura” pubblicata a fine 2017 ha indicato gli indirizzi principali sottolineando come le innovazioni, lo sviluppo della tecnologia, la digitalizzazione possano essere straordinari strumenti di crescita dell’agroalimentare europeo verso una maggiore sostenibilità ambientale, resilienza e competitività. Essi non possono fare a meno di un contemporaneo grande sforzo di miglioramento delle risorse umane e di diffusione della conoscenza fra gli addetti.
La bozza di regolamento che ha circolato nell’ultimo anno fra gli stakeholder dei diversi Paesi  prevede quindi, all’articolo 5, che l’ammodernamento del settore mediante la conoscenza, l’innovazione e la digitalizzazione sia l’obiettivo generale trasversale dell’intera Pac il quale si aggiunge ai tre di contenuto specifico (promuovere un settore agricolo intelligente, resiliente e diversificato; rafforzare la tutela dell’ambiente e l’azione per il clima; rafforzare il tessuto socioeconomico delle aree rurali). Seguono poi all’articolo 6 nove obiettivi specifici che dettagliano ulteriormente gli ambiti d’azione; la ricerca, la tecnologia e la digitalizzazione vengono in questo caso richiamati nell’ambito che mira a migliorare l’orientamento al mercato e la competitività.
Le novità di intervento non sono molte, ma quelle proposte sono significative.
Il regolamento fa propria la necessità di promuovere azioni di sistema e quindi il Sistema della Conoscenza e dell’Innovazione per l’Agricoltura ( Scia) diventa l’oggetto principale della politica.
Poiché nella presente fase di programmazione il segmento della consulenza ha avuto problemi di operatività legati sia alle complessità amministrative sia al mancato coinvolgimento in molti progetti dei GO del Pei Agri, il regolamento ribadisce in più parti la necessità di considerare tale area di azione componente a pieno titolo del sistema (art.13 comma 2).
La proposta della Commissione europea post 2020 prevede un unico strumento normativo per primo e secondo pilastro della Pac e richiede a ciascuno Stato membro di redigere un unico strumento progettuale, il cosiddetto Piano Strategico. E’ esplicitamente richiesto all’art. 102 che all’interno del suddetto documento venga posta attenzione allo Scia di ogni Paese e ne vengano descritte funzionalità, soggetti coinvolti, punti di forza e punti di debolezza.
Un aspetto di interesse per il coordinamento degli interventi di conoscenza e innovazione riguarda la promozione e gestione delle Organizzazioni Comuni di Mercato (Ocm) che, in quanto primo pilastro della Pac, sono inserite nella medesima bozza di regolamento e presumibilmente nel Piano Strategico. Le Ocm attualmente promosse e normate dall’Unione europea prevedono che le proprie Associazioni di produttori inseriscano nei programmi di finanziamento anche ricerca, sperimentazione e assistenza tecnica ai propri associati. E’ presumibile che, se ogni Stato membro dovrà redigere un unico strumento progettuale nazionale, le suddette azioni si debbano coordinare con quelle dello sviluppo rurale rendendo più strategico l’intero intervento.
Sono confermate le azioni di promozione dello scambio di conoscenze e dell’informazione, sempre in modo coerente a quanto necessario agli Scia dei diversi Paesi. Anche l’iniziativa Pei Agri vedrà un proseguimento post 2020 e, a sottolineare l’importanza che le viene assegnata, l’attuale bozza di regolamento ribadisce l’approccio metodologico finora proposto sottolineando le necessità di collaborazione fra soggetti,  di co-creazione delle innovazioni e di diffusione più ampia delle novità promosse dai progetti dei GO.

Riferimenti bibliografici

• Commissione Europea, Europa 2020 Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, Com(2010) 2020 definitivo

• Commissione Europea, Il futuro dell’alimentazione e dell’agricoltura, Com(2017) 713 final

• A. Zezza et al., Eip initiative assessment in “Research for AGRI Committee - Policy Support for Productivity vs. Sustainability in EU Agriculture: Towards Viable Farming and Green Growth”, European Parliament, Policy Department B: structural and cohesion policies, 2017