Editoriale n. 55 – Perché la politica di sviluppo rurale deve essere rafforzata?

Agriregionieuropa anno 14 n°55, Dic 2018
Editoriale n. 55 – Perché la politica di sviluppo rurale deve essere rafforzata?

Premessa

Giorni fa, nell’occasione degli Stati Generali dell’agricoltura e dello sviluppo rurale della Regione Basilicata, [LINK] ho coordinato a Matera una sessione dedicata alla politica di sviluppo rurale nel futuro della Pac. È stato un incontro estremamente interessante al quale hanno preso attivamente parte Anna Vagnozzi e Serena Tarangioli del Crea, Sabrina Lucatelli del Dipartimento politiche di coesione, Sabrina Speciale della Regione Marche e Pino Cornacchia della Cia. Quella che segue è una sintesi del mio intervento riassuntivo dei lavori della sessione, nella plenary del giorno successivo.

Gli obiettivi della Pac

Ho iniziato invitando tutti a riflettere con attenzione sugli obiettivi enunciati dalla Commissione europea per la Pac del dopo 2020. L’articolo 5 della bozza di regolamento relativa ai Piani strategici della Pac (Commissione Europea, 2018) enuncia quelli generali: “(a) promuovere un settore agricolo intelligente (smart), resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare, sostenendo il reddito agricolo, la resilienza, l’orientamento al mercato; (b) rafforzare la tutela dell’ambiente e l’azione per il clima e contribuire al raggiungimento degli obiettivi in materia di ambiente e clima dell’Unione; (c) rafforzare il tessuto socioeconomico delle aree rurali”.
Il successivo articolo 6 entra nei particolari, definendo gli obiettivi specifici. Le parole chiave, in estrema sintesi, sono: reddito agricolo, resilienza, orientamento al mercato, competitività, ricerca, tecnologia, posizione degli agricoltori nella catena del valore, mitigazione e adattamento ai cambiamenti climatici, energia sostenibile, gestione efficiente delle risorse naturali, tutela della biodiversità, servizi eco-sistemici, ricambio generazionale, sviluppo imprenditoriale, occupazione crescita inclusione sociale e sviluppo locale nelle aree rurali, bioeconomia, alimentazione e salute.
Si tratta di obiettivi del tutto condivisibili e, al tempo stesso, estremamente ambiziosi. Enunciandoli, la Commissione impegna l’Unione a definire una politica coerente, che si faccia carico di individuare misure e strumenti esplicitamente finalizzati a raggiungerli o, quanto meno, a perseguirli con coerenza e decisione.
Detto questo, sarebbe ovviamente velleitario immaginare di disegnare daccapo la futura politica agricola e di sviluppo rurale europea, senza tenere conto della Pac attuale e di come essa rappresenti il consolidamento nel tempo di un corpo legislativo, di una governance e di una prassi amministrativa (oltre che di un equilibrio tra interessi). Così non sorprende che le proposte per la Pac post 2020, già particolarmente innovative (e per certi aspetti anche dirompenti) sul fronte del cosiddetto new delivery model (tema trattato a Roma il 30 novembre in una iniziativa Aieaa-Crea-Agriregionieuropa [LINK] e a Matera in un’altra sessione), confermino la struttura della Pac fondata sui due pilastri: il primo per i pagamenti diretti e le misure di mercato ed il secondo per la politica di sviluppo rurale.

Politica di sviluppo rurale e pagamenti diretti una analisi comparata

Partendo comunque dal presupposto che l’Unione europea intenda effettivamente perseguire gli obiettivi enunciati, ho presentato una analisi delle peculiarità della politica di sviluppo rurale mettendola a confronto con i pagamenti diretti, ai quali è destinata la parte più consistente dei fondi Pac (72%). Confrontando innanzitutto le condizioni di accesso ai benefici, la politica di sviluppo rurale si caratterizza principalmente per un “impegno a fare”, un progetto da realizzare o dei servizi da rendere, definiti in una relazione di tipo contrattuale generalmente a carattere pluriennale tra beneficiario e Regione, nel quadro strategico del Programma di Sviluppo Rurale (Psr). Diversamente, i pagamenti diretti vengono computati ed erogati in ragione del riconoscimento di condizioni di status, in altre parole di attributi personali del beneficiario (sono tali: le risultanze anagrafiche, la proprietà o la disponibilità della terra, la condizione di aver beneficiato dei pagamenti accoppiati tra il 2000 e il 2002, su cui si fonda il diritto a ricevere i pagamenti su base storica). Come è stato detto (Buckwell et al., 1998), la politica di sviluppo rurale è tendenzialmente “forward looking” (rivolta al futuro). I pagamenti diretti sono invece “backward looking” (rivolti al passato) nel senso che il diritto a riceverli si riconduce ad attributi soggettivi che il beneficiario deve già possedere quando presenta la domanda per beneficiare del sostegno.
Il riferimento temporale, nel caso della politica di sviluppo rurale, è il medio-lungo termine, l’aggregazione dell’offerta, l’integrazione territoriale e settoriale, all’insegna della sostenibilità economica-ambientale-sociale, della sfida della competitività e della difesa/conquista del valore. Una caratteristica questa che viene esaltata, nella versione attualmente in vigore, dall’introduzione di nuove misure e di nuove forme di governance indirizzate, da un lato, al miglioramento del Sistema della Conoscenza e dell’Innovazione in Agricoltura (Scia/Akis), e all’avvio dei Gruppi Operativi nel quadro del Partenariato Europeo per l’Innovazione (Pei) e, dall’altro, all’approccio sistemico, all’azione collettiva, ai progetti/contratti integrati d’area e/o di filiera.
La politica di sviluppo rurale si distingue poi per il fatto di adattarsi alle specificità territoriali attraverso il collegamento del Psr regionale ai fabbisogni risultanti dall’analisi ex-ante ed alle altre politiche strutturali e territoriali dell’Unione europea, finanziate con gli altri fondi Strutturali e di Investimento Europei: Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (Fesr) e Fondo Sociale Europeo (Fse) innanzitutto. Inoltre, la politica di sviluppo rurale ha altre caratteristiche: risponde ad obiettivi più chiari, è più selettiva, è mirata a specifici target, è quindi più adatta ad essere successivamente valutata, è più a misura (“tailored”) nel rapporto tra impegno di spesa ed effettive necessità.
La politica di sviluppo rurale si differenzia da quella dei pagamenti diretti anche sul piano della sua distribuzione tra soggetti e tra territori. Riguardo ai soggetti, esiste infatti una profonda differenza di età tra i beneficiari della prima (52,7 anni in media negli anni 2014-2016) e della seconda (61,7 anni in media). Quasi dieci anni di meno che si collegano alla maggiore vocazione strategica della politica di sviluppo rurale. Confrontando poi le due politiche in termini di allocazione della spesa sul territorio, la politica di sviluppo rurale si distribuisce abbastanza uniformemente in tutte le aree del paese con una certa prevalenza nell’alta collina e montagna, mentre i pagamenti diretti tendono a concentrarsi nei territori di pianura e bassa collina e mostrano una evidente (e paradossale) correlazione inversa rispetto al grado di ruralità (Sotte, Baldoni 2016), misurata con i paramentri della Strategia Nazionale per le Aree Interna (Snai).

I difetti della politica di sviluppo rurale

La politica di sviluppo rurale ha comunque anche dei rilevanti limiti, specie in Italia. È infatti una politica che incontra notevolissime difficoltà amministrative e burocratiche, che ne condizionano consistentemente l’efficienza e l’efficacia. Ciò si traduce in ritardi, che si accumulano nell’avvio e nella gestione delle misure, e nei tempi lunghi, talvolta lunghissimi, che intercorrono tra la decisione di porle in atto, la loro implementazione e la loro traduzione in spesa effettivamente impegnata prima ed erogata poi. Questo difetto purtroppo, che ripropone ad ogni fine anno il rischio del disimpegno automatico, si produce soprattutto per le misure più strategiche: quelle che, trasformando l’organizzazione dell’agricoltura e la dotazione di fattori chiave per l’innovazione e la competitività (capitale umano, capitale fisico, capitale reputazionale, capitale organizzativo, capitale territoriale) sono alla base della sua capacità futura di remunerare adeguatamente i fattori di produzione, di attrarre energie giovani e preparate, di contribuire attivamente allo sviluppo locale nei territori rurali.
Sulla questione di come rendere la politica di sviluppo rurale più efficiente ed efficace c’è una buona dotazione di ricerche. Il numero 52 di Agriregionieuropa uscito a marzo quest’anno [LINK] ha affrontato il problema in modo analitico, mettendo assieme contributi di accademici e ricercatori e testimonianze di Autorità di Gestione e dirigenti pubblici direttamente coinvolti. Ci sono ragioni politiche e motivi tecnici che spiegano le difficoltà. Questi attengono al disegno e alla numerosità degli strumenti che sono conseguenza anche della pressione delle tante lobby e della scarsa lungimiranza dei responsabili politici, alla governance, agli apparati di monitoraggio e controllo, alle infrastrutture tecnico-amministrative, alla scarsa dotazione di quadri preparati e in grado di gestire procedure complesse, ai sistemi della conoscenza ed altro ancora. E' poi anche vero che, dato il peso preponderante dei pagamenti diretti, questi hanno talmente catalizzato la discussione e l'impegno nella ricerca di soluzioni politicamente condivise, sia a Bruxelles che a livello dei governi degli Stati membri, che la politica di sviluppo rurale è finita in secondo piano, lasciando spesso alle Regioni il compito di cavarsela con le risorse amministrative spesso quantitativamente e qualitativamente insufficienti che hanno.
È comunque inevitabile che, quando una politica è selettiva, questa si accompagni ad una certa dose di complessità; quindi richieda un impegno maggiore che una politica meramente distributiva come quella dei pagamenti diretti (diventata comunque anch’essa più complessa nei successivi rimaneggiamenti).

Le scelte sul futuro bilancio Pac che penalizzano lo sviluppo rurale

Ritornando comunque agli obiettivi enunciati per la Pac post-2020, è del tutto evidente che, alla luce del livello di ambizione che li connota, o si accetta la sfida di rendere più efficiente ed efficace la politica di sviluppo rurale, puntando decisamente su di essa, e di eliminare sia pure gradualmente i pagamenti diretti, oppure gli obiettivi vanno ridimensionati, mirando ad un futuro agricolo e rurale ancora passivo ed assistito (sempre che l’Europa, in questa prospettiva rinunciataria, e di fronte alle nuove grandi sfide che deve fronteggiare, continui ad accettare di finanziarla).
Per le ragioni esposte sopra in questa analisi, giudico del tutto ingiustificato che, per non penalizzare i pagamenti diretti, nelle proposte relative al futuro bilancio della Pac si sia operato un taglio maggiore al secondo pilastro che al primo. In termini reali infatti, le varie stime realizzate sui valori a prezzi costanti concordano che il taglio al primo pilastro, a totale carico del bilancio europeo, si collochi tra il 12 e il 15%, mentre quello sul secondo stia tra il 21 e il 26%, accompagnandosi ad una diminuzione del tasso di cofinanziamento dell’UE (Matthews, 2018; Darvas e Moes, 2018; Farm Europe, 2018).
Va notato, en passant, che l’Italia è maggiormente penalizzata se un identico importo viene tolto dal budget del secondo pilastro rispetto al primo, dal momento che al nostro Paese spetta una quota proporzionalmente maggiore dei fondi per lo sviluppo rurale che dei pagamenti diretti. È altrettanto evidente che, quando si tagliano i fondi per lo sviluppo rurale, la penalizzazione grava soprattutto sul Mezzogiorno (in particolare sulle regioni meno sviluppate) e sulle aree interne, alle quali è destinata la parte più consistente delle risorse. Mentre ne beneficiano le aree di pianura, specie quelle ad agricoltura estensiva di terra, ad alto utilizzo di mezzi meccanici e di energie non riproducibili e, in proporzione, a basso impiego di lavoro umano.
Così dopo oltre vent’anni dal tempo in cui fu avanzata dall’allora Commissario Fischler la proposta dei due pilastri, intendendo che in tempi ragionevoli essi dovessero sorreggere con pari forza una Pac decisamente rinnovata, siamo ancora nella condizione in cui il 72% dei fondi UE vanno ai pagamenti diretti, l’8% alle altre misure di mercato e soltanto il 22% allo sviluppo rurale: così che, più che un pilastro, il secondo appare a cospetto del primo un fragile puntello, ulteriormente ridimensionato nella proposta per il dopo-2020, rispetto alla sua già scarsa consistenza.
Di questo squilibrio tra i due pilastri si sono dimostrati consapevoli in grande misura i lettori di Agriregionieuropa che, nel recente sondaggio organizzato da questa rivista tra il 14 ed il 22 novembre scorso, del quale tratto in un altro articolo in questo numero di Agriregionieuropa [LINK], hanno risposto in modo decisamente negativo alla domanda “È stato giusto proporre un taglio di fondi maggiore allo sviluppo rurale che ai pagamenti diretti?”. Mentre, con analoghe percentuali hanno risposto positivamente alla domanda: “è favorevole che l’Italia decida di trasferire fondi dal 1° al 2° pilastro come consentito dalla proposta di regolamento per il periodo 2021-2027?”.

Considerazioni conclusive

L’agricoltura italiana e quella europea sono di fronte a grandi sfide: gli obiettivi per la Pac, dai quali ha preso spunto questa analisi, ne prendono atto. Occorre dunque una politica conseguente.
Abbiamo di fronte a noi due alternative in termini di politiche agricole e di sviluppo rurale. Tra queste occorre scegliere per procedere con determinazione, sia pure attraverso passaggi graduali ma senza infingimenti, in una direzione o nell’altra. La prima è una politica con obiettivi generici e di breve termine, finalizzata a mantenere lo status quo, a tenere in vita l’agricoltura che c’è, senza ambizioni di renderla innovativa e competitiva. Questa è la strada verso la quale l’Unione europea sembrerebbe orientarsi quando sacrifica il secondo pilastro per puntare al mantenimento e, in termini relativi, al rafforzamento dei pagamenti diretti.
La seconda strada è una politica certamente più complessa perché mirata a precisi obiettivi, commisurata ai fabbisogni, con una strategia programmata rivolta al medio lungo termine, che miri all’innovazione alla sostenibilità e allo sviluppo integrato del territorio e delle filiere. Questa è la direzione, più difficile certamente, ma anche più promettente, che si dovrebbe imboccare se si vuole essere coerenti con gli obiettivi enunciati per la Pac dopo il 2020.
La politica di sviluppo rurale in Italia ha avuto successi e insuccessi, ha incontrato ed incontra enormi difficoltà. L’analisi degli studiosi e la pratica di coloro che sono coinvolti direttamente nella sua amministrazione dimostrano che di queste difficolta c’è piena consapevolezza. Negli studi compiuti si sono analizzate le cause delle disfunzioni e dei ritardi e si sono anche individuate alcune possibili soluzioni, anche se ulteriori approfondimenti sono necessari e urgenti. Ma tutto questo non giustifica una rassegnata rinuncia e la supina accettazione di una Pac che manchi di una forte giustificazione e di un evidente valore aggiunto europeo.

Riferimenti bibliografici

Tematiche: 
Europa e PAC
Politica agricola in Italia
Sviluppo rurale
Rubrica: 
Editoriale