La UE a 27 e oltre: verso una PAC più semplice e più rurale?

La UE a 27 e oltre: verso una PAC più semplice e più rurale?
a Università di Bologna, Dipartimento di Economia e Ingegneria Agrarie

Il sesto allargamento: l’UE a 27

Dal 1° gennaio del 2007 l’Unione europea conterà 27 paesi membri. Fino a qualche mese fa, lo scorso maggio per la precisione, sembrava che Bulgaria e Romania sarebbero state rimandate al 2008. Troppo lontano era l’aquis communautaire in tanti settori, fra i quali spiccavano anche i capitoli 7 e 8, agricoltura e pesca. Il sesto allargamento comunitario, perché di questo si tratta, non era affatto scontato nei tempi e nei modi. Sia per l’impreparazione dei Paesi candidati, senz’altro più indietro rispetto all’ondata del 2004: infatti la loro ammissione risulta fin dall’inizio condizionata ad un continuo monitoraggio. Sia perché una volta raggiunti i 27 Stati membri il Trattato di Nizza prevede importanti modifiche istituzionali.
Chi preme alle porte dell’UE - Croazia, Paesi Balcanici, Turchia - è dunque avvertito: non ci saranno sconti. Avanti così, ma pronti a far scattare le clausole di salvaguardia controllando costantemente i progressi delle riforme richieste, “perché l’Unione non è il paradiso in terra”. La preoccupazione riguarda soprattutto la riforma del sistema giudiziario e la lotta alla corruzione, crimine organizzato e riciclaggio del denaro sporco. Ma anche l’agricoltura crea qualche preoccupazione, legittima peraltro.
In effetti, assieme ai meccanismi di salvaguardia già applicabili a tutti gli Stati membri, sono previste per i due Stati misure speciali, cioè le correzioni finanziarie ex post e la sospensione o riduzione dei pagamenti in caso di spese irregolari o di malfunzionamento dei sistemi statali di controllo. Le regole introdotte per i due Stati, inserite in un regolamento apposito, riguardano il sistema integrato di gestione e di controllo, che per entrambi rischia di non essere pienamente funzionante per la data di ingresso. Data l’importanza di tale sistema, che tra pagamenti diretti per gli agricoltori e spese per lo sviluppo rurale riguarda circa l’80% dei fondi per l’agricoltura, il meccanismo previsto permette ai due Paesi di continuare ad implementarlo e alla Commissione di monitorare la situazione per tutto il 2007 e di decidere poi, in caso di problemi sistematici, se ritirare provvisoriamente il 25% dei pagamenti coperti dal sistema. Nel breve periodo dunque tutto dovrebbe essere sotto controllo.

Il peso delle agricolture dei futuri Stati membri

Ma i veri problemi potrebbero emergere nel medio e lungo periodo. I due nuovi Stati membri (dal 1° gennaio 2007) hanno infatti un settore agricolo assai pesante e difficile da gestire. Così come quello della Croazia, che teoricamente dovrebbe essere il ventottesimo Stato membro. In effetti, se mettiamo questi tre paesi sotto la lente d’ingrandimento, è assai probabile che l’applicazione della PAC nella sua forma attuale avrebbe un impatto assai modesto per non dire nullo.
Il settore agricolo riveste un’importanza assai rilevante in questi paesi non tanto per il suo livello di efficienza quanto per il numero delle aziende (o meglio dire appezzamenti) a conduzione familiare orientate all’autoconsumo (sussistenza) e per il numero degli occupati in agricoltura. Così in Bulgaria gli attivi agricoli rappresentano il 26% degli occupati totali. In Romania superano il 32%, quasi dieci volte di più dell’occupazione agricola media comunitaria a 15 (3,5%), mentre in Croazia sono il 16,8%. Oltre l’elevato numero degli occupati in agricoltura un’altra caratteristica da sottolineare riguarda la percentuale della popolazione che vive nelle aree rurali: nel caso della Romania questo dato arriva a 45% della popolazione totale, mentre in Croazia al 36,3%. Anche il contributo dell’agricoltura alla formazione del prodotto interno lordo supera di gran lunga il dato medio comunitario (1,5% nell’UE a 15 paesi): in Bulgaria siamo al 16%, in Romania al 12,5% e in Croazia al 10,4%.
Osservando inoltre i dati delle strutture agricole di questi tre paesi si pone in tutta evidenza la necessità di riorientare la PAC, passando dai pagamenti diretti agli agricoltori ad una politica di sviluppo economico delle aree rurali. La dimensione media delle aziende bulgare è pari a 2,5 ettari e quelle rumene e croate non arrivano a 2 ettari, dato venti volte inferiore rispetto alla dimensione media delle aziende dell’UE a 15 (46,2 ha). Considerando poi che l’età media dei “conduttori” risulta assai alta (in Romania e in Bulgaria più della metà delle persone classificate come agricoltori ha più di 65 anni) è evidente che seri problemi di carattere sociale e strutturale si presenteranno, se non nel breve, di sicuro nel medio-lungo termine.

Tabella 1 - Il ruolo del settore agricolo: confronto UE-25, nuovi Stati membri, Bulgaria, Romania e Croazia, 2002

Fonte: Agra Europe, 2006, Commissione europea, 2002. Ministero dell’Agricoltura della Croazia, 2006.

La necessaria semplificazione della PAC

In questo quadro risulta evidente anche la necessità di una semplificazione della PAC, processo peraltro già avviato con le riforme negli anni 2000 proprio in vista dei futuri allargamenti prima a 25 e poi a 27 Stati membri. Una delle sfide principali identificate dal background paper [pdf] preparato dalla Commissione per il Consiglio dei Ministri dell’agricoltura, tenutosi il 26 settembre 2006 a Oulu in Finlandia, è proprio l’allargamento futuro dell’UE che renderà le produzioni agricole comunitarie, soprattutto le strutture agricole europee, sempre più eterogenee. Qual è lo stato dell’arte?
Il processo di semplificazione della PAC, lanciato nel settembre 2005 con la Comunicazione della Commissione “Semplificazione e Migliore Regolamentazione per la Politica Agricola Comune” [pdf], sembra tenere conto delle difficoltà che i futuri allargamenti potranno causare. Tetto ai premi e aumento della modulazione obbligatoria - in sostituzione di quella volontaria lasciata alla discrezionalità degli Stati membri - a favore della nuova politica di sviluppo rurale sono i due temi importanti toccati dal commissario Fischer Böel nel suo intervento [link] ai ministri agricoli dei 25 in occasione del Consiglio informale di Oulu. Il commissario ha insistito anche sulle virtù del disaccoppiamento, sostenendo che l’accoppiamento non è stato sicuramente la soluzione migliore nelle regioni dove alcune produzioni non producono profitto. In queste regioni, dove le difficoltà socio-economiche hanno sicuramente un carattere strutturale, il mantenimento dell’attività agricola per ragioni ambientali e sociali riveste un’importanza particolare, che probabilmente non sarà possibile trattare incentivando la produzione.
Queste parole lasciano pochi dubbi sulla volontà della Commissione di proseguire sulla strada del disaccoppiamento, che la Commissione stessa vorrebbe estendere al 100% per “sanare” la scelta del disaccoppiamento parziale compiuta da molti Paesi dopo la riforma Fischler del 2003. Ma la semplificazione della PAC non è solo questo. Essa è molto di più. Prima di tutto, si era operata una distinzione tra semplificazione di natura tecnica e di taglio politico. La prima riguarda la revisione della disciplina giuridica, delle procedure amministrative e dei meccanismi di gestione, nel senso di uno snellimento e di una maggiore efficienza economica che consentano di realizzare gli obiettivi politici in modo più congruo ed efficace. E’ già in corso il lavoro destinato a riunire in un unico quadro legislativo la maggior parte dei singoli regimi che disciplinano i vari prodotti agricoli. Una Ocm unica sostituirà le 21 attualmente in vigore e consentirà di abrogare 35 regolamenti del Consiglio. Oltre a ciò aumenterà la trasparenza, e questo contribuirà alla riduzione dei costi per le amministrazioni e anche per le imprese, semplificando la vita degli agricoltori. La Direzione Generale dell’Agricoltura e dello Sviluppo Rurale ha già avviato un piano d’azione [pdf], contenente 20 proposte di modifiche concrete, come per esempio l’eliminazione di alcune norme vigenti che non risultano più giustificate, soprattutto per la complessità dei controlli che richiedono. Il secondo pilastro della PAC, la politica di sviluppo rurale, è già stato notevolmente semplificato per il periodo 2007-2013. Praticamente il nuovo quadro unico di finanziamento, programmazione, gestione finanziaria e controllo sostituirà due fonti di finanziamento, cinque regimi di programmazione e tre regimi di gestione e controllo.
La semplificazione di natura politica invece sarà trattata nel contesto della valutazione dello “stato di salute” della PAC e degli effetti della sua riforma del 2003. Questa semplificazione tende a ridurre la complessità, adeguando gli strumenti politici a sostegno dell’agricoltura e dello sviluppo rurale. A questo riguardo si rifletterà se siano ancora funzionali alcuni strumenti di controllo della produzione, quali le quote latte ed il set aside per i seminativi. Si prevede anche un alleggerimento del meccanismo della condizionalità. Tutto questo per ridurre le restituzioni e per ridimensionare l’accesso all’intervento. Allo stesso tempo la valutazione dell’ health check prevista per il 2008 sarà un’opportunità ideale anche per accertare se l’agricoltura europea sia veramente in linea con i bisogni e con le esigenze della società.

Gli effetti sui futuri Stati membri

Collegandoci alle dichiarazioni del commissario Fischer Böel, proprio in quanto esiste la necessità di riconoscere che il centro di gravità dell’agricoltura europea si è per così dire spostato verso Est, rappresentando nuove sfide e aspirazioni, possiamo concludere mettendo in luce il collegamento tra alcuni dei temi strettamente legati alla semplificazione della PAC e le difficoltà più gravi che i tre paesi in via di adesione affrontano adesso e prevedibilmente affronteranno in futuro.
Facendo riferimento a dati riportati sopra e all’ultima relazione annuale (maggio 2006) della Commissione europea sui progressi raggiunti nel soddisfare i criteri politici ed economici nonché il recepimento e l’attuazione integrale della legislazione e degli standard comunitari da parte di Romania e Bulgaria, possiamo evidenziare i seguenti elementi.
La PAC è una politica molto complessa e la sua applicazione nei nuovi Stati membri comporterà notevoli difficoltà, tenendo conto per esempio del modesto livello della capacità amministrativa e dell’assorbimento dei fondi comunitari che in questo momento vengono erogati tramite il Programma speciale di pre-adesione per l’agricoltura e lo sviluppo rurale (Sapard). Per questo motivo la semplificazione della politica e delle misure a sostegno rappresenteranno un notevole aiuto, sia dal punto di vista del livello della preparazione dell’amministrazione pubblica dei paesi in questione, sia dal punto di vista della capacità di gestione degli oneri burocratici da parte degli agricoltori.
L’agricoltura nei paesi in via di adesione, per non dire della Turchia e dei paesi Balcanici, conserva ancora un ruolo molto importante nell’economia nazionale e deve fronteggiare problemi come la frammentazione fondiaria, la bassa produttività e l’invecchiamento della popolazione agricola. In un contesto del genere i pagamenti diretti accoppiati potrebbero portare a una scarsa efficienza, mentre una politica più concentrata allo sviluppo rurale integrato potrebbe essere invece la risposta più adatta alle necessità di sviluppo del mondo rurale. L’intenzione della Commissione, favorita anche dal Parlamento europeo, di aumentare la modulazione obbligatoria a favore del secondo pilastro è quindi un segnale di allineamento verso una politica sempre più concentrata non solo al settore agricolo, ma anche sul miglioramento del tenore di vita e sulla coesione sociale delle aree rurali in generale. Misure che riguarderanno il miglioramento e la diversificazione delle attività economiche, in grado di generare attività multiple e redditi alternativi, potranno quindi rivestire particolare importanza, date le specificità delle aree rurali dei futuri paesi membri, e rientrano anche nei principi-guida della Comunità europea come la crescita e l’occupazione, definiti dalla Strategia di Lisbona.

Riferimenti bibliografici

  • Agra Europe (2006), “Balkan enlargement will put CAP under further strain”, Analyses, pp. 1-2.
  • Agrisole (2006), “La PAC rischia un’altra stangata”, n. 40, pp. 5.
  • Agrisole (2006), “Ocm unica per aiutare la competitività”, n. 40, pp. 5.
  • Bonfante D. (2006), “L’agricoltura rumena non fa paura”, L’informatore Agrario, n. 39, pp.52-54.
  • Segrè A. (2002), “Le questioni agricole nella Nuova Europa”, Est-Ovest, n. 6, pp. 17-46.
  • Segrè A. (2006), “Il sesto allargamento Ue. Un peso per l’agricoltura?”, Terra e Vita, n. 40, pp. 3.
  • Tosi L. (2006), “La PAC è in salute, meglio però fare un check up”, Terra e Vita, n. 43, pp. 13
  • Background Paper for the Meeting of Ministers of Agriculture, 25 luglio 2006 [pdf]
  • Mariann Fischer Böel; "European Model of Agriculture"; National Parliaments Conference - European Model of Agriculture; Helsinki, 12 October 2006 [link]
  • Mariann Fischer Böel; “Simplification of the CAP: meeting the challenge; Conference “A Simple CAP for Europe”; Brussels, 3 October 2006 [link]
  • Mariann Fischer Böel; “The European Model of Agriculture”; Informal ministerial meeting; Oulu, Finlande, 26 September 2006 [link]
  • Commissione europea (2002), Agricultural Situation in the Candidate Countries, Country Report on Bulgaria [pdf]
  • Commissione europea (2002), Agricultural Situation in the Candidate Countries, Country Report on Romania [pdf]
  • Commissione europea, Relazione di verifica maggio 2006, Bulgaria, SEC (2006) 595, Bruxelles, 16/05/2006 [pdf]
  • Commissione europea, Relazione di verifica maggio 2006, Romania, SEC (2006) 596, Bruxelles, 16/05/2006 [pdf]
  • Commissione: La Bulgaria e la Romania potrebbero aderire nel 2007, a condizione di intensificare i preparativi. Rapid Press Release. IP/06/634. Bruxelles, 16 maggio 2006 [link]
  • Principali conclusioni della relazioni di verifica del maggio 2006 riguardanti la Bulgaria e la Romania. Rapid Press Release. MEMO/06/201. Bruxelles, 16 maggio 2006 [link]
  • La Commissione propone di destinare a Bulgaria e Romania una quota equa ed equilibrata del bilancio UE. Rapid Press Release. IP/04/188. Bruxelles, 10 febbraio 2004 [link]
  • Sapard Programme of the Republic of Croatia, Ministry of Agriculture, Forestry, and Water Management, Zagreb, 2006 [pdf]
Tematiche: 
Rubrica: 
Non cliccare su questo link in quanto e accentata per gli spammers e verresti messo nelle blacklist