Le organizzazioni interprofessionali in Italia

Introduzione

Dalla nascita della Pac l’Unione Europea ha fatto largo uso degli strumenti di politica agraria per il controllo dei mercati (interventi sul commercio estero, prezzi garantiti, controllo dell’offerta), ma le conseguenze negative di tale politica ed i vincoli del Wto ne hanno progressivamente limitato l’utilizzo, fino al quasi totale smantellamento della politica di mercato con le ultime riforme (riforma Fischler ed Health Check). La proposta della Commissione per la Pac 2014-2020 conferma questo percorso, prevedendo il ridimensionamento dell’intervento pubblico a “rete di sicurezza”.
Nel contesto politico-economico attuale, in cui la volatilità dei prezzi colpisce fortemente tutta la catena di approvvigionamento alimentare, la Commissione europea evidenzia la necessità di migliorarne il funzionamento per accrescerne l’efficienza e la competitività; a tal fine, propone di estendere a tutti i settori il modello dell’Organizzazione comune di mercato (Ocm) dell’ortofrutta, attraverso lo stimolo delle relazioni contrattuali, il rafforzamento delle organizzazioni dei produttori (OP) e lo sviluppo delle organizzazioni interprofessionali (OI). Organizzazioni di produttori, accordi e interprofessione sono aspetti diversi ma complementari, che perseguono l’obiettivo di sviluppare un sistema agricolo maggiormente contrattualizzato in linea con le attuali condizioni di mercato, basato, in sintesi, sulla programmazione della produzione per adattarla alle esigenze dei mercati.
Il presente lavoro si concentra sulle OI. Diversamente dalle OP, di cui fanno parte solo gli agricoltori, le organizzazioni interprofessionali raccolgono intere sezioni o la totalità della filiera: agricoltori, trasformatori, distributori e dettaglianti. Le OI hanno, nella maggior parte dei casi, lo scopo di riunire i soggetti attivi nell’intera catena produttiva e possono svolgere un ruolo utile facilitando il dialogo tra gli attori della filiera, promuovendo le buone pratiche e la trasparenza del mercato. Questo strumento è particolarmente diffuso in Francia che ha proposto di potenziarne il ruolo, introducendolo nella normativa comunitaria.
In considerazione del fatto che le organizzazioni interprofessionali assumeranno un ruolo più importante della nuova Pac 2014-2020, l’obiettivo di questo studio è di rilevare la realtà e il funzionamento delle OI in Italia e di descrivere alcuni elementi di confronto tra le OI italiane e francesi, al fine di definire i fattori limitanti e di successo per il loro sviluppo futuro.

Metodologia

Per rispondere all’obiettivo prima indicato, una premessa necessaria è stata l’individuazione degli obiettivi e l’analisi delle norme di funzionamento che la Pac attribuisce alle OI, tramite l’analisi del regolamento dell’Ocm unica (Reg. n.1234/2007). Individuate le basi giuridiche della normativa comunitaria, il passo successivo è stato la ricognizione e l’analisi delle OI italiane. In relazione alle finalità del lavoro, è stato delineato un sentiero metodologico costituito dalle seguenti fasi successive:
1. individuazione delle OI riconosciute e non riconosciute presenti sul territorio nazionale, attraverso un loro censimento;
2. predisposizione di una “traccia di intervista” a domande aperte;
3. somministrazione dell’intervista a personalità qualificate dell’OI, attraverso un colloquio diretto e/o telefonico;
4. analisi delle attività, delle caratteristiche e dell’efficacia delle OI in relazione agli obiettivi comunitari;
5. confronto con la realtà francese.
In Italia non esistono elenchi ufficiali delle OI costituite e/o riconosciute né una bibliografia specifica in materia, ad eccezione di alcune generiche informazioni nell’Annuario dell’Agricoltura Italiana (Inea, 2011). Pertanto, il primo passo è stata l’individuazione delle OI presenti in Italia, attraverso testimoni qualificati del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (Mipaaf), delle organizzazioni agricole e delle unioni nazionali di organizzazioni di produttori. Questa indagine ha consentito l’individuazione di otto organizzazioni interprofessionali, anche se non necessariamente riconosciute, nei seguenti settori:
- ortofrutta: ortofrutta Italia;
- tabacco: Interburley, Interbright;
- olio d’oliva: Organizzazione Interprofessionale dell’Olio d’Oliva;
- cereali: Sigrad;
- carne: IntercarnePro;
- pere: Organismo Interprofessionale per le Pere;
- pomodoro da industria: Distretto del pomodoro da industria.
Visto il numero limitato di OI, si è scelto di effettuare il loro censimento, allo scopo di raccogliere dati strutturali ed organizzativi, attraverso una serie di incontri diretti ed interviste telefoniche con i Presidenti o amministratori delle OI.

La normativa sulle Organizzazioni interprofessionali in Italia e in Europa

Le OI sono regolamentate a diversi livelli (Tabella 1). L’Unione europea, all’interno del regolamento dell’Ocm Unica (Reg. n. 1234/2007), riconosce le OI per i settori dell’ortofrutta, tabacco, vitivinicolo e olio d’oliva e olive da tavola; attualmente, con l’approvazione del Pacchetto latte (Reg. n. 261/2012), tale riconoscimento è stato esteso anche al lattiero-caseario. Il quadro normativo italiano si compone di diversi decreti (DD.Lgss. 173/98, 228/01, 102/05 e il decreto Mipaf dell’8 agosto 2003) i quali definiscono le OI e ne disciplinano gli accordi. Tuttavia, nonostante un quadro normativo abbastanza definito, non si sono sviluppate esperienze applicative proporzionate ad esso, e l’interprofessione stenta ad affermarsi come modello di gestione delle filiere agroalimentari.
A livello regionale, soltanto la Regione Emilia Romagna ha promosso autonomamente un’attiva azione legislativa e di concertazione per promuovere e sostenere lo sviluppo delle intese di filiera e delle OI; a tal fine, il 7 aprile 2000 ha varato la L.R. 24/2000 che disciplina le OI e le OP per i prodotti agroalimentari.

Tabella 1 - Riferimenti normativi per le OI Fonte: elaborazione propria

Occorre precisare che il riconoscimento di un’OI non comporta la concessione di finanziamenti pubblici, ma solamente di godere di alcuni vantaggi normativi, come la possibilità – da parte dell’Autorità pubblica – di estendere l’efficacia degli accordi a tutte le organizzazioni anche non facenti parte dell’OI.
Per completare il quadro normativo non si può non fare riferimento alla proposta di Regolamento della Commissione europea del 12 ottobre 2011, inerente l’Organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (Regolamento Ocm unica) per la nuova Pac 2014-2020, il cui art. 108 estende la possibilità di instituire un’OI anche ad altri settori: riso, zucchero, foraggi essiccati, sementi, luppolo, lino e canapa, ortofrutticoli trasformati, banane e piante vive (Commissione Europea, 2011).

Le Organizzazioni interprofessionali in Italia: una realtà limitata e incerta

Ben pochi sono a tutt’oggi gli esempi di OI presenti nel sistema agroalimentare italiano (Inea, 2011). A seguito del censimento svolto sono state individuate sette OI costituite e una in fase di costituzione (Tabella 2).
Il primo, e finora l’unico, organismo riconosciuto a livello nazionale è quello operante nel settore dell’ortofrutta. Costituito nel 2004 con la denominazione di “Ortofrutta Italia”, annovera al suo interno nove Comitati di prodotto, il più recente dei quali è dedicato alla quarta gamma.
Il funzionamento di questa organizzazione interprofessionale è stato segnato da molteplici problemi fin dalla sua costituzione: eccessiva frammentazione della rappresentanza agricola, difficoltà di dialogo tra i numerosi soggetti della filiera, adesione tardiva da parte della Gdo. Ancora oggi, la struttura incontra una grande difficoltà nell’esercitare con efficacia il proprio ruolo, a causa delle numerose problematicità che in Italia caratterizzano le relazioni nelle filiere agroalimentari e che generano ostacoli nell’individuazione di obiettivi e strategie condivise. Nonostante i suoi limiti, Ortofrutta Italia rappresenta l’unica vera OI in Italia, sia perché è l’unica che risponde agli obiettivi comunitari, anche in termini di requisiti per il riconoscimento, sia per avere raggiunto un livello minimo di funzionamento. Nel settore del tabacco non esistono organizzazioni interprofessionali riconosciute; ciononostante questo settore è caratterizzato da una lunga esperienza di relazioni interprofessionali attraverso due organismi interprofessionali di carattere locale, che si riferiscono ognuno ai due principali gruppi varietali del tabacco:
- Interburley, per il gruppo varietale Light Air Cured;
- Interbright, per il gruppo varietale Flue Cured.
All’interno delle interprofessioni interagiscono le organizzazioni dei produttori e il settore della trasformazione, mentre mancano la manifattura e la distribuzione. In particolare la manifattura è sottoposta a norme anticoncorrenza e regole aziendali molto rigide; infatti le manifatture hanno regole di compliance più complicate di qualsiasi altro settore, per cui la disciplina delle relazioni tra le industrie di sigarette è rigidissima. In Italia le tre manifatture presenti, ovvero Philip Morris Italia s.r.l., Japan Tobacco International (Jti) e British American Tobacco Italia (Bat), non possono avere rapporti tra loro di nessun tipo, dal momento che in passato sono state accusate di aver costituito un cartello. Ciò significa che, a causa dei problemi con l’antitrust, i rappresentanti della manifattura tendono a non sedere mai allo stesso tavolo, per cui diventa difficile riuscire a trovare un accordo.
Nel 2011 è stata costituita un’OI dell’olio d’oliva, denominata “Organizzazione Interprofessionale dell’Olio d’Oliva”, allo scopo di creare una più efficace integrazione verticale, mediante il coordinamento delle attività tra tutti i soggetti aderenti alla filiera.
Allo stato attuale, non è stata ancora presentata una domanda di riconoscimento al Mipaaf, pur presentando i requisiti per il riconoscimento, per cui questa OI è riconducibile ad un gruppo di lavoro piuttosto che ad un vero e proprio organismo interprofessionale.
Per il comparto cerealicolo, che ha visto nel 2008 un tentativo, poi naufragato, di dar vita ad un’OI (l’Associazione intersettoriale cereali ed altri seminativi), si registra solo un’importante esperienza di natura interprofessionale che fa capo a Sigrad. Nata nel 2004, Sigrad è una società consortile a carattere interprofessionale, promossa dall’Associazione degli industriali molitori e pastai (Italmopa) e dall’Unione italiana produttori cereali, oleaginose e proteiche (Unione seminativi), cui partecipano alcune tra le realtà industriali più importanti (Barilla, De Cecco, Divella, Molini Tandoi), numerose strutture di produzione agricola e stoccaggio e una società di ricerca e produzione di sementi. Sigrad, nata per realizzare un progetto di filiera nel settore dei cereali, non ha mai richiesto il riconoscimento come OI, nonostante il suo carattere interprofessionale, ed è destinata a essere smantellata, avendo assolto il suo compito principale e non essendo intenzione dei soci ampliarne le funzioni.
Per il comparto delle carni bovine, nel 2009 c’è stato il tentativo, non ancora riuscito, di costituire l’interprofessione della carne bovina italiana (InterCarnePro). Tale interprofessione doveva essere costituita dal Consorzio L’Italia Zootecnica, Confcooperative-Fedagri, Legacoop Agroalimentare ed Assocarni. Il nuovo organismo, tuttora in attesa di riconoscimento da parte del Mipaaf, si pone l’obiettivo di rilanciare la zootecnia bovina da carne, ispirandosi al modello francese dell’OI Interbev, nata ben trent’anni prima. InterCarnePro si propone di intraprendere la valorizzazione e promozione della carne prodotta in Italia, il miglioramento dell’informazione al consumatore, la promozione ed il sostegno al sistema di allevamento italiano e alla zootecnia nel suo complesso. L’Interprofessione prevede, inoltre, lo sviluppo di Comitati regionali per la conclusione di accordi di filiera a carattere territoriale. Attualmente InterCarnePro non è in attività.
Ci sono infine due organizzazioni interprofessionali non riconosciute a livello nazionale, di carattere interregionale, costituite e riconosciute ai sensi della Legge Regionale n. 24/2000 dell’Emilia Romagna. La prima, l’OI del pomodoro da industria “Organizzazione interprofessionale interregionale Distretto del pomodoro da industria - Nord Italia”, (riconosciuta in data 22 dicembre 2011, ma attiva dal 2007) presenta come territorio di competenza l’Emilia Romagna, il Piemonte, la Lombardia, il Veneto e la provincia Autonoma di Bolzano. La seconda, l’Organizzazione interprofessionale delle pere, è in via di costituzione e si prevede che entrerà in attività a fine 2012.

Tabella 2 - Elenco delle OI italiane Fonte: indagine diretta

Un confronto tra le Organizzazioni interprofessionali francesi ed italiane

L’analisi comparativa tra l’interprofessione francese e italiana ha fatto emergere profonde differenze tra i due Paesi, a cominciare dal numero di OI riconosciute. Come prima evidenziato in Italia esiste solo un’OI riconosciuta in base alla normativa comunitaria, “Ortofrutta Italia”, mentre in Francia nel 2010 esistevano già 74 OI riconosciute.
Dal confronto sono state individuate le chiavi di successo delle OI francesi, riassumibili in tre elementi: contesto storico, obiettivi condivisi e struttura giuridica (Tabella 3).
L’interprofessione nasce in Francia negli anni Trenta, molto prima che la Comunità europea fosse istituita. Le OI sono il frutto di una lunga storia di organizzazione del mondo agricolo e il loro successo è stato fortemente voluto dalle istituzioni statali. In Italia, il concetto di interprofessione è entrato invece con le disposizioni dell’Unione Europea negli anni Novanta in applicazione di alcune Ocm. La lunga storia dell’interprofessione francese ha dunque permesso di acquisire un’esperienza nel settore decisamente più strutturata e completa che in Italia. Il successo dell’interprofessione francese nasce anche dalla forte condivisione tra gli attori della filiera degli obiettivi della filiera agroalimentare. A ciò si aggiunge una certa abilità, stimolata e incentivata dallo Stato, nell’individuazione di aree di collaborazione (Coronel, Liagre, 2006). In Italia, invece prevalgono i momenti di contrapposizione piuttosto che di collaborazione, accentuati da un forte individualismo e da una scarsa attitudine a coniugare i vantaggi individuali con quello dell’intera filiera. Da non sottovalutare anche la tendenza a confondere in maniera indebita la sfera politico-sindacale con quella economica. In altre parole, la Francia presenta una forte coscienza dell’importanza di perseguire obiettivi comuni lungo la filiera, contrariamente all’Italia, dove tali obiettivi vengono surclassati dagli interessi politici e commerciali delle singole componenti della filiera.
Anche da punto di vista normativo ci sono differenze: la legislazione nazionale francese e la prassi operativa sono sicuramente più avanzae di quella italiana. Le OI francesi possono chiedere ai poteri pubblici di estendere l’efficacia degli accordi a tutte le organizzazioni anche non facenti parte dell’OI. Tali accordi diventano vincolanti se votati all’unanimità (Coronel, Liagre, 2006). Questo è uno strumento importante per elaborare strategie di lungo periodo. Anche in Italia esiste la possibilità di estendere l’efficacia degli accordi, ma in considerazione delle limitate esperienze delle OI, il sistema è ancora debole e regolato in modo frammentato ed insufficiente.
In definitiva, l’interprofessione francese gode del forte sostegno dell’autorità pubblica, dovuto anche all’esperienza e al consolidamento del ruolo delle OI lungo la filiera. Situazione tutt’altro che paragonabile a quella italiana.

Tabella 3 - Elementi di differenza tra le OI francesi ed italiane 

Fonte: elaborazione propria

Conclusioni

L’interprofessione in Italia ha dimostrato finora una scarsissima efficacia. Le poche OI presenti sono in fase iniziale, quasi sperimentale, senza un’incidenza effettiva sulla filiera agroalimentare e perlopiù sono nate per un tentativo di attuazione delle disposizioni della normativa comunitaria, piuttosto che per la volontà di collaborazione tra gli attori della filiera (Frascarelli, 2012). I fattori di debolezza sono vari ed emergono ancor più palesemente se messi a confronto con le strutturate organizzazioni interprofessionali francesi.
Certo la storia gioca a favore della lunga tradizione di interprofessione francese rispetto alle giovani OI italiane, ma ciò non è sufficiente a giustificare la scarsa rilevanza numerica e l’inefficienza di questo strumento, potenzialmente valido, sul quale l’Unione europea sta puntando nella futura riforma della Pac 2014-2020. Il principale problema italiano risiede, in primo luogo, nella scarsa presenza ed efficacia delle OP e, in secondo luogo, nell’incapacità degli attori di perseguire un obiettivo comune. Gli organismi, soci delle OI, tendono a raggiungere i propri obiettivi economici e commerciali di breve periodo piuttosto che quelli della filiera e spesso la sfera politica viene confusa con quella economica. In questa situazione, prevalgono le divergenze tra i diversi attori della filiera stessa, anziché obiettivi comuni e condivisi.
L’indagine, condotta in occasione del presente lavoro, ha evidenziato che l’OI maggiormente strutturata in Italia è decisamente quella del settore ortofrutticolo. L’OI “Ortofrutta Italia” in realtà è anche l’unica effettivamente riconosciuta; ma nonostante sia l’interprofessione più strutturata sull’intero territorio nazionale, stenta comunque ad affermarsi (Giacomini, 2011). Per quanto riguarda le altre OI analizzate, la situazione è ancora peggiore.
L’interprofessione italiana è dunque in pieno stallo e di fatto esiste solo sulla carta. Questa carenza aggrava la debolezza strutturale delle filiere agroalimentari italiane e contribuisce ad ampliare le inefficienze, le distorsioni e la scarsa trasparenza del mercato.
Le ragioni per cui l’interprofessione non riesce a decollare sono essenzialmente legate alla scarsa presenza delle OP e ai timori degli attori della filiera, a partire dal mondo agricolo, nel condividere strategie e politiche di marketing, limitando di fatto lo sviluppo e l’ammodernamento delle filiere. Il ritardo italiano è difficile da colmare. Tuttavia, l’attenzione e la consapevolezza sul funzionamento delle filiere alimentari stanno comunque maturando e nello scenario nazionale le OI destano un crescente interesse. L’esempio da seguire è quello francese, anche se l’interprofessione in Francia non è stata capace di risolvere tutti i problemi (Giacomini, 2011), va sottolineato che questo strumento ha comunque dato buoni risultati, che devono essere perseguiti anche nella realtà italiana.

Riferimenti bibliografici

• Commissione Europea, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli, Bruxelles, 12.10.2011, com(2011) 626 def., 2011/0281

• Coronel C., Liagre L. (2006), Les interprofessions agroalimentaires en France, Ministère Français des Affaires Etrangères - Dgcid Dct/Eps Iram/Redev, Paris

• Frascarelli A. (2012), “Migliorare il funzionamento della filiera alimentare: una valutazione degli strumenti per la Pac dopo il 2013”, Rivista di Economia Agroalimentare, n.1/2012. pp. 319-341

• Giacomini C. (2011), “Italia e Francia, due modi diversi di affrontare la crisi dell’ortofrutta”, L’Informatore Agrario, n. 35/2011. Inea (2011), Annuario dell’agricoltura italiana 2010, Volume LXIV, Inea, Roma, pp. 71-90

• Decreto Legislativo del 27 maggio 2005 n. 102, Regolazione dei mercati agroalimentari, a norma dell’art.1, comma 2, lettera e) della Legge 7 Marzo 2003 n.38, GU n.137 del 15 giugno 2005

• République Française, Loi n. 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche, JORF n. 0172 du 28 juillet 2010, aggiornata al settembre 2012, www.legifrance.gouv.fr

• République Française, Code rural et de la pêche maritime, aggiornato al settembre 2012www.legifrance.gouv.fr

• Regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli, G.U.C.E. L 299 del 16.11.2007