Una analisi storica (2000-2009) del sostegno pubblico al settore agricolo

Una analisi storica (2000-2009) del sostegno pubblico al settore agricolo
a Ministero dello Sviluppo Economico, Dipartimento Politiche di Sviluppo e Coesione Unità di Valutazione

Il calcolo del sostegno pubblico al settore agricolo

Da oltre 25 anni l’Autore elabora per l’Annuario Inea dell’Agricoltura Italiana la misura dell’entità degli aiuti pubblici al settore agricolo attraverso una metodologia incentrata sulla determinazione di due aggregati:

  • i trasferimenti, definiti come il totale dei finanziamenti erogati agli agricoltori dalle autorità pubbliche nazionali (statali e regionali) e da quelle comunitarie nell’ambito delle rispettive politiche e rilevati dai documenti contabili pubblici (bilanci, rendiconti, …);
  • le stima delle agevolazioni, cioè degli effetti delle facilitazioni fiscali e contributive riconosciute agli agricoltori sui loro redditi, stima basata sulla differenza fra quanto corrisposto all’erario dagli agricoltori in conseguenza delle aliquote agevolate loro riconosciute e quanto avrebbero dovuto pagare in base alle aliquote ordinarie.

La somma di questi due componenti costituisce il consolidato del sostegno pubblico al settore agricolo e quantifica il beneficio che gli operatori agricoli ricevono dalle politiche pubbliche nazionali, regionali e comunitarie. Il consolidato misura in sostanza di quanto aumenta il reddito degli agricoltori per effetto di tali politiche, direttamente attraverso i trasferimenti o indirettamente in virtù delle agevolazioni1.
Da un punto di vista empirico il consolidato ha una notevole valenza esplicativa anche se, da un punto di vista statistico, esso è un aggregato impuro in quanto addiziona entità fra loro non omogenee: i trasferimenti sono infatti un valore reale che misura flussi finanziari effettivi (le erogazioni monetarie delle autorità pubbliche), mentre le agevolazioni sono un valore virtuale che misura l’accrescimento di reddito degli operatori cui rimane la disponibilità della differenza fra quanto avrebbero dovuto corrispondere all’erario in assenza dell’agevolazione e quanto effettivamente pagato.
L’Annuario INEA, incentrando la propria osservazione su di uno specifico anno, limita l’analisi temporale ad un periodo ristretto, nel caso del consolidato ai quattro anni precedenti quello di riferimento: così ad esempio l’Annuario LXIII 2009, in corso di pubblicazione, riporta il valore del consolidato per il periodo 2005-2009. In tal modo pero viene meno la possibilità di una analisi di medio-lungo periodo.
Per colmare tale lacuna l’Autore ha provveduto ad una ricostruzione delle diverse voci che compongono il consolidato definendo una serie riferita al decennio 2000-2009. L’esigenza di garantire l’omogeneità e la continuità dei dati ha peraltro impedito di risalire a prima dell’anno 2000 in quanto una recentissima revisione delle basi statistiche e della metodologia di stima delle agevolazioni ha reso discontinue le relative serie storiche2. Il risultato di tali rielaborazioni è presentato nella Tabella 1 che contiene per ciascun anno il valore del consolidato nelle sue varie componenti.

Tabella 1 - Il sostegno pubblico al settore agricolo in Italia nel decennio 2000-2009

Fonte: Consolidato spesa agricola, INEA, Annuario dell’agricoltura italiana, Annate varie ed elaborazioni su dati Istat

L’entità del sostegno pubblico al settore agricolo nel decennio 2000-2009

Il primo elemento che balza all’occhio dalla lettura della Tabella 1 è la elevata consistenza del sostegno pubblico al settore agricolo: nel decennio 2000-2009 gli agricoltori italiani hanno ricevuto in media dalle autorità pubbliche, direttamente (trasferimenti) o indirettamente (agevolazioni), circa 15,5 miliardi di € l’anno.
L’ampiezza del sostegno è confermata dalla misura del suo peso sulle macrovariabili settoriali: più della metà del Valore Aggiunto e circa 1/3 della Produzione di Agricoltura e Silvicoltura sono infatti coperti dall’aiuto pubblico; in particolare, nella media del decennio, il peso del sostegno sul VA è superiore al 56% (65% nel 2009) e quello sulla produzione supera il 33% (34,1% nel 2009). L’analisi di tendenza evidenzia che il rapporto Sostegno/Produzione ha un andamento moderatamente crescente mentre al contrario quello Sostegno/VA ha un andamento decrescente che ricalca quello parimenti decrescente del sostegno.
Il consolidato è infatti in costante diminuzione passando dai 16,1 mld di euro della media 2000-2004 ai 14,8 mld di euro della media 2005-2009; il trend discendente è più chiaramente evidenziato se si considerano i valori a prezzi costanti ottenuti utilizzando il deflattore del PIL (valori a prezzi correnti e valori concatenati 2000). In questo caso si passa infatti dai 16,5 mld di euro del 2000 ai 12,3 del 2009 con una costante riduzione dell’entità del sostegno in tutte le sue componenti, fatta eccezione per gli aiuti PAC che presentano una impennata nell’ultimo anno della serie la cui motivazione non è direttamente desumibile dai bilanci dell’AGEA e degli Organismi Regionali Pagatori e che merita quindi una più accurata analisi (Figura 1).

Figura 1 - Evoluzione del sostegno al settore agricolo a prezzi costanti

Fonte: nostre elaborazioni su dati Inea e Istat

In diminuzione è anche il sostegno pro-capite espresso dal Rapporto fra sostegno ed occupati nelle branche “agricoltura” e “silvicoltura” che, nella media del decennio, è pari a 15.828 euro. A prezzi costanti 2000 il sostegno pro-capite passa infatti dai 15.830 milioni del 2000 ai 13.306 del 2009. La diminuzione è costante per tutto il periodo: da una media di 15.075 milioni di € per occupato nel periodo 2000-2004 si passa infatti a 13.023 nella media del periodo 2005-2009. Va evidenziato che il trend negativo dell’aiuto pro-capite sottende una discesa del sostegno pubblico al settore agricolo a tassi maggiori di quelli, pure decrescenti, dell’occupazione nel settore primario.
Nell’ambito del consolidato i trasferimenti costituiscono la parte maggiore coprendo oltre il 70% del totale (72,5% nella media del decennio) mentre le agevolazioni coprono meno del 30% (27,5% nella media del decennio) ed il peso dei trasferimenti è aumentato a fronte di una diminuzione delle agevolazioni: nella media 2000-2004 i trasferimenti pesavano per il 70,8% e le agevolazioni per il 29,2% mentre nella media 2005-2009 pesavano rispettivamente per il 74,3% e per il 25,7% (Tabella 2).

Tabella 2 - Il sostegno al settore agricolo per tipologie di intervento

Fonte: Consolidato spesa agricola, INEA, Annuario dell’agricoltura italiana, Annate varie

Gli aiuti erogati dalla PAC (Agea, Organismi Regionali Pagatori, Ente Risi, Saisa) costituiscono la parte preponderante del sostegno coprendo il 42,9% del totale nella media del decennio; le erogazioni delle Regioni costituiscono la seconda voce (27,4%), seguite dalle agevolazioni (25,7%) e dalle erogazioni delle Amministrazioni centrali (5,5%.) Le diverse componenti dell’aiuto presentano peraltro andamenti differenziati: è in crescita il peso percentuale dell’aiuto PAC, sono in netta diminuzione le agevolazioni come pure, ancorché a tassi meno elevati, le erogazioni delle Regioni; rimangono sostanzialmente stabili, se non lievemente crescenti, le erogazioni delle Amministrazioni Centrali (Figura 2).

Figura 2 - Evoluzione delle principali voci del consolidato

Fonte: nostre elaborazioni su dati INEA

Il peso della PAC emerge ancora più chiaramente se l’analisi viene limitata ai soli trasferimenti, con esclusione quindi delle agevolazioni che costituiscono materia su cui l’UE non ha competenza. Con riferimento all’anno 2009 le erogazioni agli agricoltori decise in base a politiche nazionali/regionali hanno costituito solo il 35,1% del totale (4,3 mld di euro) di cui il 28,4% imputabile a politiche regionali ed il 6,8% a politiche nazionali; gli aiuti PAC costituiscono di contro ben il 64,8% del totale con 7,9 mld di euro di cui 7,0 mld di euro (57,4%) imputabili al 1° Pilastro della PAC (FEAGA) cioè agli interventi di mercato ed ai pagamenti diretti, e solo 905 milioni di € (7,4%) al 2° Pilastro della PAC (FEASR), cioè allo Sviluppo Rurale (Figura 3).

Figura 3 - Trasferimenti al settore agricolo anno 2009 (mln di €)

Questa suddivisione non è peraltro costante in tutto il Paese: disaggregando il consolidato per aree geografiche (Tabella 3) si verifica infatti che l’incidenza della PAC è maggiore nel Nord Italia e nel Centro rispetto al Sud. Mentre infatti il peso della PAC nella media 2005-2008 è per l’intera Italia pari al 42,4% del totale, nel Nord e nel Centro si registra una incidenza nettamente superiore (52,9% e 47,9% rispettivamente) contro il 30,1% del Sud.

Tabella 3 - Il sostegno al settore agricolo per circoscrizioni territoriali

Fonte: Consolidato spesa agricola, INEA, Annuario dell’agricoltura italiana, Annate varie

Il peso degli interventi regionali è, al contrario, maggiore al Sud (35,2%) a fronte di una media nazionale del 25%, con valori nettamente inferiori per il Centro (15,7%) e per il Nord (17,8%); ciò dipende probabilmente sia dal maggiore impegno comunitario nelle aree dell’obiettivo 1 sia dalla squilibrata distribuzione tra regioni del sostegno di mercato in conseguenza del differenziato sostegno alle produzioni continentali rispetto a quelle mediterranee. La diversa composizione del sostegno nelle tre circoscrizioni territoriali è chiaramente evidenziata nella Figura 4.

Figura 4 - Struttura % del sostegno nelle diverse aree geografiche - media 2005-2008

Diversa nelle tre circoscrizioni territoriali è anche l’entità del sostegno per occupato: a fronte dei 15.012 euro per occupato nell’intero territorio nazionale (media 2006-2008), nel Nord si registra una cifra inferiore (14.719 euro) e nel Centro e nel Sud valori superiori alla media (15.012 euro e 15.679 euro rispettivamente).

Conclusioni

Dall’analisi precedente emergono più ombre che luci per il settore agricolo: se è infatti vero che permane un sostegno ragguardevole che ha una notevole incidenza sul valore aggiunto e sulla produzione del settore, è pur vero che gli agricoltori si trovano di fronte ad un trend decrescente della spesa pubblica per l’agricoltura, spesa che scende più velocemente rispetto all’occupazione con conseguente riduzione anche dell’aiuto pro-capite.
Si tratta inoltre di una spesa fortemente incentrata sulla PAC (per ogni 100 euro ricevuti dagli agricoltori, 60 vengono dall’UE) il cui peso percentuale nel consolidato tende a crescere per la riduzione delle altre componenti: le agevolazioni previdenziali e contributive sono infatti in netta diminuzione, come pure le spese delle regioni. Solo le erogazioni delle Amministrazioni Centrali rimangono relativamente stabili ma la loro incidenza sul totale è minima. Su queste tendenze incidono ovviamente le manovre di contenimento del deficit pubblico e le difficoltà finanziarie di molte Regioni fortemente condizionate dalla crescente spesa sanitaria, il che porta le Regioni stesse ad destinare prioritariamente le scarse risorse disponibili per il settore agricolo al cofinanziamento degli interventi U.E per poter beneficiare della quota comunitaria.
Si deve inoltre registrare il permanere di modelli differenziati fra Centro-Nord e Sud/Isole, con il primo aggregato maggiormente in grado di sfruttare le opportunità della PAC ed il secondo più dipendente dalle politiche regionali che, come si è visto, sono in netta diminuzione con il rischio di creare ulteriori sperequazioni anche se il sostegno pro-capite risulta essere maggiore proprio nelle aree meridionali e nelle Isole.
Avviene così che la politica agraria Italiana si conforma sempre più alla PAC proprio quando le prospettive della Politica agricola comunitaria sono fortemente incerte in relazione alle imminenti decisioni del Consiglio e del Parlamento europeo sulle prospettive di bilancio e sulla riforma della PAC.
In ogni caso, quali che saranno le decisioni comunitarie in materia di revisione della PAC, le problematiche che emergono dalla presente analisi pongono sostanziali interrogativi che non possono essere letti e risolti solo in chiave comunitaria. Il problema principale sembra infatti essere non tanto la quantità della spesa, quanto la sua qualità dovendosi definire politiche di sostegno in grado da un lato di conservare/sviluppare una struttura produttiva nazionale e dall’altro di sviluppare una agricoltura di servizi fortemente connessa al territorio su cui insiste. Sotto il primo aspetto occorre mantenere la struttura produttiva agricola italiana riducendone le derive produttivistiche ed orientandola verso un nuovo modello organizzativo in grado di corrispondere ai bisogni alimentari del Paese in una visione molto diversa dal passato che radica i prodotti nel territorio e nella tradizione e che esprime l’esigenza di rispetto dell’ambiente e della salute sempre più viva nella società.
Per quanto riguarda il secondo aspetto occorre definire una politica di sviluppo rurale non settoriale che privilegi una visione territoriale del ruolo dell’agricoltura nelle aree rurali in linea con l’approccio territoriale allo Sviluppo Rurale emerso nelle conferenze UE di Cork (1996) e di Salisburgo (2003) e definito più compiutamente dall’OCSE nel suo “Nuovo paradigma rurale” (2006) e nei successivi studi applicati ai singoli Paesi come il Rural Policy Review Italy (2009). In questa prospettiva il rurale viene pensato sempre meno in maniera settoriale e sempre più nel contesto di un più complessivo sviluppo territoriale (place based approach).
La stessa Commissione, sebbene non nella sua veste agricola, ha del resto più volte evidenziato come la coesione territoriale sia per l’EU un obiettivo irrinunciabile per ottenere una coesione sociale ed economica (Libro verde sulla coesione territoriale 2008, Rapporto Barca 2009). È questo un messaggio che tarda peraltro ad essere recepito dal mondo agricolo comunitario e nazionale, troppo spesso arroccato nella difesa di privilegi che il mutato contesto europeo ed internazionale stanno velocemente erodendo.

Bibliografia

  • Barca F., (2009), “An agenda for a reformed cohesion policy, independent report prepared at the request of Danuta Hubner, Commissioner for Regional Policy”, Bruxelles

  • Commissione CE, (2008) Libro verde sulla coesione territoriale, fare della diversità territoriale un punto di forza, SEC(2008)2559, Bruxelles

  • Finuola R. (2002), “Il sostegno complessivo al settore (agricolo): il volume e i flussi” in Nencioni M.C., Vaccari S. (a cura di), La dinamica territoriale della spesa per l’agricoltura, INEA, Roma

  • OCSE, (2006), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, Ed. OCSE, Parigi

  • OCSE, (2009), OECD Rural Policy Reviews ITALY, Ed. OCSE, Parigi

  • Finuola R., Nencioni M.C., (2009), “La spesa pubblica per l’agricoltura: fonti e nuove opportunità”, Economia&Diritto Agroalimentare, n. 3, Firenze University Press, pp. 21-54

  • MIPAAF (2010) Quale futuro per le Politiche di Sviluppo Rurale Post 2013, Position Paper, Roma

  • Sotte F., (2010) La politica di sviluppo rurale tra analisi e pressi, QA – Rivista dell’Associazione Rossi-Doria, n. 1, F. Angeli, Milano

  • Sotte F., Frascarelli A., (2010), Per una politica dei sistemi agricoli e alimentari dell’UE, AgriregioniEuropa Anno 6, n. 21, [link]

  • Trapasso R., (2009) “La politica rurale italiana secondo la valutazione dell’OCSE”, AgriregioniEuropa Anno 5, n. 17

  • 1. L’analisi prende in considerazione le politiche agricole attuate a livello interno dal MIPAAF e dalle Regioni, le politiche agevolative in materia tributaria e contributiva del MEF e la Politica Agricola Comune (PAC). Tali politiche non sono peraltro esaustive poiché altre politiche settoriali (si pensi ad esempio agli incentivi all’industria o alla ricerca e innovazione del Ministero delle Attività Produttive) prevedono sostegni di cui beneficiano anche comparti del sistema agro-alimentare.
  • 2. Così, ad esempio, dal 2010 la stima del totale nazionale delle agevolazioni avviene per sommatoria dei singoli dati regionali che sono ora disponibili anziché, come in passato in assenza di informazioni sufficienti, per stima diretta del dato nazionale ripartito poi tra le regioni sulla base di indici specifici.
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