L’accordo sull’Health check della PAC: le soglie minime per gli aiuti diretti

L’accordo sull’Health check della PAC: le soglie minime per gli aiuti diretti

 

  Istituto Nazionale di Economia Agraria

 

Introduzione

L’accordo sull’Health check della PAC, raggiunto in seno al Consiglio Agricolo il 20 novembre scorso, ridimensiona molte delle innovazioni proposte dalla Commissione europea, tra cui le soglie minime per l’erogazione degli aiuti. L’accordo ha riportato il limite economico a 100 euro di aiuti erogati, lasciando in alternativa la soglia fisica ad 1 ettaro di superficie eleggibile. Al di sotto di tali soglie non si erogherebbero i pagamenti diretti aziendali, tuttavia è prevista la possibilità per gli Stati membri di scegliere una diversa dimensione in funzione delle caratteristiche economiche e strutturali delle proprie agricolture nazionali. Coerentemente con la posizione nazionale tenuta nella fase di negoziato dall’Italia, che ha spinto per l’abbassamento della soglia economica, la scelta finale per il nostro Paese potrebbe essere quella di confermare lo status quo: mantenere cioè l’attuale soglia di 100 euro, che si applica già dal 2007. Nella scelta delle varie opzioni possibili si dovrebbe tenere conto non solo del numero di beneficiari esclusi con l’applicazione delle soglie diverse, ma anche della riduzione dei costi di gestione derivanti dalla semplificazione amministrativa a fronte dei quali bisognerebbe misurare il reale beneficio a livello aziendale per importi di limitata entità. Inoltre, in merito all’efficacia dell’intervento vi è da dire che, data la sua entità esso viene probabilmente erogato ad aziende di piccole dimensioni, economicamente deboli, la cui sopravvivenza garantirebbe il presidio dell’intero territorio rurale con effetti benefici sull’ambiente e sulle condizioni economiche e sociali dei sistemi rurali italiani, ma è anche evidente che per tali aziende ci vorrebbero strumenti di sostegno più adeguati, sia da un punto di vista quantitativo che qualitativo.
Con questo lavoro si è cercato di analizzare quali possano essere le conseguenze derivanti dall’applicazione delle diverse soglie proposte dalla Commissione, al fine di fornire maggiori elementi di riflessione utili per una scelta nazionale che non sia necessariamente conservativa. Nei prossimi paragrafi viene proposta una lettura dei possibili impatti sia da un punto di vista territoriale, attraverso l’utilizzo dei dati Agea, che sui singoli beneficiari, con il supporto della banca dati Rica. Quest’ultima è stata utile per verificare quale fosse il beneficio a livello aziendale di tali aiuti e se la mancata erogazione potesse riguardare soprattutto le aziende più “vulnerabili” da un punto di vista economico e sociale.

La proposta ed il concordato sulle soglie minime

Allo scopo di semplificare e ridurre le spese amministrative di gestione dei pagamenti diretti, già con il regolamento CE 796/2004 veniva introdotta la possibilità per gli Stati membri di non erogare i pagamenti in caso di aiuti con importi inferiori a 100 euro (art. 70). In applicazione di tale regolamento il Mipaaf ha decretato nel 2007 l’introduzione di pagamenti minimi, pari a 50 euro per il 2007 e 100 euro per i successivi anni.
Nella proposta di regolamento per l’Health check della PAC la Commissione ha reintrodotto i pagamenti minimi, questa volta in maniera obbligatoria, lasciando la scelta agli Stati membri fra due tipologie di soglie, 250 euro di aiuti erogati oppure 1 ettaro di superficie eleggibile. Durante il negoziato diversi Stati, tra cui l’Italia, hanno evidenziato come queste soglie fossero in alcuni casi eccessivamente penalizzanti, sollevando la necessità di trovare una misura che tenesse conto delle caratteristiche strutturali delle diverse economie nazionali dell’Unione Europea.
La bozza di regolamento emendata dalla Presidenza ha riportato la soglia economica a 100 euro ed ha introdotto la possibilità per gli Stati membri di scegliere valori diversi in funzione delle caratteristiche strutturali ed economiche della propria agricoltura. La scelta viene circoscritta entro limiti fissati sulla base di coefficienti di conversione applicati alle precedenti soglie. Tali coefficienti riflettono la distanza delle proprie strutture agricole e degli aiuti medi erogati dai singoli Stati membri riguardo alle rispettive medie europee.
Per l’Italia la conversione consente di fissare una soglia economica di 400 euro o una soglia fisica di 0,5 ettari. Questi limiti derivano dal confronto tra la media italiana degli aiuti, di circa 415 euro, e la media europea, di 266 euro, evidenziando come, in termini di importi medi erogati, l’Italia si posiziona al di sopra della media europea. Per la soglia fisica, invece, la situazione si capovolge in quanto il saggio di conversione, dato dal rapporto tra la media della superficie aziendale italiana di 7,4 ettari e la media europea pari a 11,9 ettari, determina una soglia fisica più bassa di 1 ettaro.

Gli effetti dell’applicazione delle soglie minime in Italia

La scelta tra le due tipologie di soglia non è indifferente per l’Italia, soprattutto per alcune regioni. Già in altri lavori (Rete Rurale Nazionale, 2008) si è evidenziato come la soglia fisica di 1 ettaro, date le limitate estensioni fondiarie che caratterizzano le aziende agricole italiane, escluderebbe un numero di beneficiari piuttosto consistente, quasi 600.000 aziende, che rappresentano oltre il 40% dei beneficiari complessivi nazionali, con effetti molto differenziati a livello regionale.
L’esclusione dei beneficiari è particolarmente elevata nelle regioni del Sud Italia, con una graduatoria che vede al primo posto la Puglia, con il 24% del totale nazionale delle aziende con meno di 1 ettaro di superficie ammissibile, seguita da Sicilia, Calabria, Campania e Lazio. Queste regioni, insieme, coprono il 74% del totale nazionale.
Anche la soglia fisica di 0,5 ettari sembra una soluzione più restrittiva per l’Italia dell’applicazione della soglia economica, in quanto escluderebbe beneficiari che percepiscono aiuti anche per importi superiori ai 400 euro. Le dimensioni medie regionali dei beneficiari distinti per importi percepiti dimostrano, infatti, che ci sono regioni che non erogherebbero aiuti anche nel caso di importi superiori ai 500 euro.
Rispetto alla soglia economica, la recente proposta di 100 euro non muterebbe lo status quo italiano in quanto, come già detto, c’è già tale limitazione per l’erogazione degli aiuti; tuttavia, sarebbe interessante riconsiderare l’opportunità di scegliere una soglia diversa, magari compresa fra gli attuali 100 e i 250 euro proposti dalla Commissione, tenendo conto da un lato del risparmio di spesa per la gestione delle domande e dall’altro dei reali benefici economici per i singoli beneficiari derivanti da importi così limitati.
Nelle figure 1 e 2 sono riportati, in valore assoluto, le aziende e gli importi che vengono esclusi dall’applicazione di soglie intermedie, tra quella minima di 100 euro e quella di 250 euro precedentemente proposta dalla Commissione.
Con l’attuale soglia si stima che l’universo delle aziende escluse si componga di circa 158.000 unità (l’11% del totale) e coinvolga importi complessivi pari a circa 9,3 milioni di euro, che, tuttavia, rappresentano appena lo 0,2% del totale erogato.
La soglia di 250 euro evidenzia una esclusione aggiuntiva di circa 297.000 aziende che rappresentano il 21% della popolazione nazionale di beneficiari; l’ammontare complessivamente escluso, includendo anche quelle aziende con aiuti inferiore ai 100 euro, diventerebbe di 455.000 unità, pari al 32% del totale nazionale.
Dalle stesse figure si evince come la graduatoria nazionale delle regioni che subiscono maggiori esclusioni vede in primo piano la Puglia e la Sicilia, seguite da Lazio, Campania, Calabria e Abruzzo (Figure 1 e 2); inoltre, proprio in corrispondenza di queste regioni il passaggio da un tipo di soglia all’altra determina un delta molto più ampio di quello che si determina per le altre regioni. Difatti, nelle stesse regioni la maggioranza assoluta dei beneficiari riceve importi che non superano i 500 euro (con percentuali che vanno dal 60% al 80%). È evidente, dunque, che queste regioni presentano una forte elasticità alle variazioni di soglia.

Figura 1 - Aziende escluse con l’applicazione delle diverse soglie economiche

Figura 2 - Importi non liquidati per regione, con l’applicazione delle diverse soglie economiche

In termini relativi, la regione che sembra subire impatti più consistenti è la Liguria che si vede ridurre i propri beneficiari con percentuali che passano dal 10%, nel caso di soglia a 100 euro, ad oltre il 60%, nel caso di 250 euro; tuttavia, anche in questo caso la percentuale di importo non erogato è marginale, rappresentando soltanto il 12% con l’applicazione della soglia a 250 euro. Anche l’Abruzzo passa da una contrazione del 10%, con l’attuale soglia, al 50% dei propri beneficiari, mentre la percentuale di importi arriva al massimo al 6%. Infine, la Sicilia passa da poco più del 10% al oltre il 40% per i beneficiari ed arriva al 4% per gli importi (Tabella 1).

Tabella 1 - Percentuale di aziende escluse e di importi non erogati con l'applicazione delle diverse soglie economiche su totale regionale

Fonte: elaborazioni su dati AGEA 2007

Dunque, con l’analisi a livello territoriale sembrerebbe che l’introduzione di una soglia di 250 euro comporti un impatto consistente per le elevate esclusioni di beneficiari, soprattutto nelle regioni del Sud Italia; tuttavia, è evidente l’effetto in termini di semplificazione gestionale ed amministrativa derivante dalla riduzione del numero di pratiche annuali presentate, istruite, controllate e liquidate. Queste domande di aiuti rappresentano soltanto l’1% dell’erogazione finanziaria nazionale in pagamenti diretti. Bisognerebbe, dunque, considerare quali siano gli importi complessivamente risparmiati, in termini di costi amministrativi, e confrontarli con i reali benefici a livello aziendale.
La Commissione, nel documento di analisi d’impatto per le limitazioni massime e minime dei pagamenti diretti, specifica che per pagamenti inferiori ai 250 euro il costo amministrativo per la gestione della pratica sia molto superiore all’importo del premio stesso; soltanto per l’Italia si stima un costo amministrativo per azienda più basso, che ammonterebbe a poco più di 100 euro. Pertanto, una soglia di 250 euro, che in Italia genererebbe un’esclusione di circa 300 mila beneficiari (aggiuntivi rispetto alla soglia di 100 euro), consentirebbe di avere un risparmio in termini di costi amministrativi e gestionali di oltre 30 milioni di euro.
Il risparmio di spesa legato ai costi amministrativi va però confrontato con i benefici del trasferimento, questi ultimi andrebbero valutati in riferimento alle caratteristiche strutturali ed economiche dei beneficiari esclusi per verificare se le soglie proposte dalla Commissione possano colpire negativamente le aziende economicamente più vulnerabili, in corrispondenza di particolari settori e/o aree geografiche di localizzazione, con possibili interferenze con altre politiche economiche e sociali. Inoltre, sarebbe utile verificare se tali trasferimenti garantiscano l’efficacia dell’intervento stesso, cioè ci si dovrebbe chiedere se gli obiettivi generali della Pac, quali il miglioramento della competitività dell’agricoltura europea, l’orientamento al mercato delle aziende, il rispetto degli standard ambientali dell’UE (condizionalità), possano essere raggiunti con interventi di così limitata entità. Vi è da dire infatti che, da un lato se i beneficiari sono imprese economicamente vitali risulta difficile che si possa incidere sui loro comportamenti per indirizzarle sulle direttrici di sviluppo desiderate, dall’altro se i beneficiari finali sono “non-imprese” (Sotte, 2006), cioè aziende che data la loro dimensione non svolgono funzioni di mercato ma di presidio del territorio, rispetto delle tradizioni, ecc., per esse sarebbero probabilmente necessarie altre forme di sostegno (es. assistenza tecnica, informazione, ecc.).
A tale proposito sarebbe opportuno anche chiarire meglio quale debba essere la funzione del pagamento unico aziendale: quella di compensare i costi connessi alla produzione di esternalità positive (quali la tutela dell’ambiente, il mantenimento del paesaggio agrario, ecc.) o di sostenere il reddito aziendale, quella di incentivare determinati comportamenti oppure operare una redistribuzione dei redditi a vantaggio di categorie sociali considerate deboli. Perché è a seconda della diversa funzione che andrebbe valutata l’efficacia degli strumenti utilizzati (Sotte, 2005).
Per poter trarre delle considerazioni più puntuali a livello di singolo beneficiario, nel prossimo paragrafo viene proposta un’analisi attraverso i dati Rica volta a verificare quale sia il peso economico dell’aiuto per l’azienda agricola e se le tipologie aziendali maggiormente coinvolte rappresentano quei segmenti della popolazione più sensibili da un punto di vista economico e sociale.

Un’analisi degli impatti a livello aziendale

Il ricorso al campione Rica per l’analisi proposta, deriva dalla disponibilità di informazioni a livello aziendale offerta da tale fonte. La Rica è uno strumento informativo finalizzato alla conoscenza delle caratteristiche economiche delle aziende agricole europee, i cui risultati annuali vengono rilevati attraverso un’indagine campionaria. Il campione nazionale si compone di circa 17.000 aziende agricole ed è stratificato per Orientamento tecnico economico (Ote) ed Unità di dimensione economica (Ude). Dal 2003 la scelta delle unità di rilevazione avviene con criteri di casualità, i quali assicurano una rappresentatività statistica al campione.
Nel campione di rilevazione sono escluse le aziende al di sotto delle 4 Ude, dimensione economica corrispondente a € 4.800 di reddito lordo standard aziendale.
E’ necessario, dunque, sottolineare che i risultati successivamente riportati risentono della composizione del campione e soprattutto del fatto che è costituito da aziende cosiddette professionali, il che evidentemente non consente di fare le opportune riflessioni sulle aziende di piccolissime dimensioni, tra l’altro molto diffuse nei territori rurali del Paese. Tuttavia, grazie alla presenza di informazioni di dettaglio - relative sia alle caratteristiche strutturali che economiche - a livello aziendale, la Rica rappresenta uno strumento importante per analisi micro-economiche, fornendo informazioni non desumibili da altre fonti statistiche disponibili a livello nazionale.
L’analisi successiva è stata rivolta ad evidenziare le caratteristiche economiche delle aziende con Pagamento Unico Aziendale (PUA) nel caso dell’applicazione di una soglia minima pari a 250 euro.
Il confronto tra il campione di aziende escluse con tale soglia e quelle del resto del campione evidenzia differenze sia in termini strutturali che economici (Tabella 2).
Naturalmente la dimensione media delle aziende, sia in termini economici (PLV, Reddito netto, reddito lordo standard) che fisici (SAU aziendale, UBA), è decisamente più elevata per le aziende che rimangono beneficiarie del pagamento unico; tuttavia, se si guarda alle performance aziendali per ettaro di SAU la situazione si capovolge, evidenziando migliori prestazioni economiche per le aziende che percepiscono aiuti pubblici d’importo limitato.
E’ interessante sottolineare che, come si evince dalla stessa tabella (Tabella. 2), l’incidenza dell’aiuto al reddito netto ed al reddito familiare per le aziende con PUA inferiore a 250 euro non raggiunge l’1%, mentre per quelle con pagamenti superiori rappresenta oltre un quarto del reddito netto e quasi la metà (40%) del reddito familiare.

Tabella 2 - Caratteristiche del campione di aziende con RPU

Fonte: elaborazioni su Banca dati Rica, anno 2006

Bisogna a questo punto verificare quali siano le caratteristiche delle aziende con importi inferiori ai 250 euro di PUA, se sono di piccole dimensioni, situate in aree marginali e deboli da un punto di vista economico, oppure se gli importi limitati del sostegno siano la conseguenza di scelte aziendali orientate verso una sostenibilità economica che prescinde dall’intervento pubblico.
Innanzitutto, il confronto tra le aziende che ricadono in comuni appartenenti ad aree caratterizzate da svantaggi naturali (ai sensi della direttiva 75/268/CE) o in zone con vincolo ambientale (SIC, ZPS, direttiva nitrati, ecc.) con il resto del campione Rica non rileva differenze evidenti derivanti dalla diversa localizzazione.
Le percentuali di aziende presenti nelle aree svantaggiate sono le stesse di quelle riscontrate per tutto il campione, conseguentemente non è possibile affermare che le aziende escluse abbiano una maggiore probabilità di risiedere in aree più vulnerabili rispetto alle aziende che percepiscono premi più elevati.
Inoltre, la localizzazione in aree sensibili non si riflette negativamente sulla capacità aziendale di produrre reddito, anzi le aziende escluse di tali aree realizzano un reddito netto, espresso in ettari di Sau, mediamente superiore a quelle localizzate in altre aree. Dunque, almeno dall’analisi del campione Rica (adottando le opportune cautele date le caratteristiche del campione Rica sopra richiamate) non risultano differenze economiche sostanziali tali da far ritenere che le aziende escluse localizzate in aree vulnerabili siano più sensibili delle aziende situate in altre aree (Tabella 3). La differenza tra i redditi riscontrati nei due gruppi di aziende evidenzia una incidenza del PUA addirittura inferiore per quelle aziende situate in aree svantaggiate o con vincolo ambientale. Come si rileva dalla tabella 3, difatti, la media degli importi PAC è di 143 euro a fronte di un Reddito Netto di 26.000 e di 18.000 euro circa nelle due aree.
Pertanto - con tutte le cautele del caso in quanto l’ammontare del PUA dipende ovviamente dal tipo di aziende che casualmente ricadono nel campione, dagli ordinamenti produttivi e dunque dalla struttura delle OCM di riferimento - sembrerebbe che le aziende in aree svantaggiate abbiano meno bisogno dell’aiuto per sopravvivere. In ogni caso, è abbastanza pacifico affermare che comunque per entrambe le tipologie di aree l’importo del PUA è davvero poca cosa rispetto al Reddito familiare per ettaro, soprattutto se si considera che un imprenditore (o comunque un produttore), per beneficiare dell’aiuto, deve sostenere dei costi (tempo, spostamento per fare domanda, pagamento ai centri di assistenza, ecc

Tabella 3 - Caratteristiche del campione di aziende con premio unico minore di 250 euro

Fonte: elaborazioni su Banca dati Rica, anno 2006

Allo scopo di verificare in maniera più puntuale quali siano le caratteristiche economiche delle aziende escluse e di quale possa essere il ruolo del contributo pubblico sui redditi aziendali, si è stratificato il sotto-campione in base alla dimensione economica, seguendo l’impostazione proposta da Sotte volta ad individuare le aziende “imprese” e le aziende “non-imprese”. Queste ultime sono rappresentate da quelle aziende con dimensione economica inferiore alle 8 Ude, cioè quelle che presentano un reddito lordo standard aziendale (RLS) di 9.600 euro, che corrisponde a meno di un reddito medio da pensione (F. Sotte, 2006).
Dalla tabella 4 si evidenzia, come era naturale attendersi, che la maggior parte delle aziende che percepisce un PUA inferiore a 250 euro è di dimensione economica limitata, il 53% di queste non supera le 16 UDE (che corrispondono a 19.200 euro); tuttavia la percentuale di quelle che possono considerarsi vere e proprie imprese è comunque elevata.
In sostanza, quello che emerge è che, essendo il pagamento unico aziendale attualmente in vigore lo specchio delle scelte passate in termini di ordinamenti produttivi, molte delle aziende che attualmente percepiscono importi di limitata entità sono quelle che avevano già in passato orientato la loro produzione senza tenere conto dell’esistenza di sovvenzioni pubbliche e che, pertanto, derivano il proprio reddito principalmente dagli introiti di mercato. Per queste imprese è evidente che la limitatezza dell’importo percepito rispetto al reddito derivante dalle attività di mercato non consente di realizzare efficacemente l’obiettivo prefissato dall’intervento pubblico, qualunque esso sia, per il sostegno al reddito, per la redistribuzione, per la multifunzionalità, per la condizionalità, ecc.
Le aziende non-impresa sono sicuramente una caratteristica peculiare dell’agricoltura italiana, soprattutto delle aree del Sud. Esse svolgono funzioni rilevanti sotto il profilo sociale, ambientale, paesaggistico e culturale, ma probabilmente necessitano di altre specifiche forme di intervento o comunque di sostegni finanziari più elevati.

Tabella 4 - Caratteristiche e risultati economici del campione di aziende con PUA inferiore a 250 euro

Fonte: elaborazioni su Banca dati Rica, anno 2006

Conclusioni

La scelta italiana della misura per le limitazioni minime dei pagamenti diretti dovrebbe confluire sulla misura economica piuttosto che su quella fisica, poiché quest’ultima determinerebbe l’esclusione di beneficiari che percepiscono importi che sono anche più elevati dei 400 euro fissati come limite massimo dal regolamento e soprattutto perché sono probabilmente imprese. Coerentemente con la posizione che l’Italia ha avuto durante il negoziato precedente l’accordo in Parlamento, la scelta nazionale dovrebbe ricadere sul mantenimento dell’attuale soglia di 100 euro. Tuttavia, una lettura che tenga conto non soltanto dei tagli sull’universo di beneficiari derivanti dall’applicazione di soglie più elevate, ma anche della semplificazione amministrativa che ne deriverebbe e, soprattutto del reale peso economico sui singoli beneficiari dell’incidenza che tali importi possano avere sulla realizzazione degli obiettivi prefissati dalla Pac potrebbe evidenziare la convenienza a fissare una soglia più elevata di quella attuale.
L’analisi territoriale dimostra che la misura proposta dalla Commissione colpirebbe molte aziende in corrispondenza soprattutto di alcune regioni, ma avrebbe un impatto molto limitato sull'importo complessivo dei pagamenti diretti.
Dall’analisi dei dati Rica emerge che le aziende che percepiscono piccoli importi non sono particolarmente sensibili da un punto di vista economico o risiedono in aree marginali, ma molte di queste aziende avevano già in passato orientato la loro produzione al mercato piuttosto che basarla sull’esistenza di sovvenzioni pubbliche.
Dunque, a livello di singolo beneficiario sembrerebbe che, al contrario di quanto riscontrato a livello “macro”, la soglia di 250 euro non comporti significativi impatti economico produttivi.

Riferimenti bibliografici

  • Commissione delle Comunità Europee (2004), Regolamento (CE) 796/2004 del 21 aprile 2004 recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, 30 Aprile.
  • Commissione delle Comunità Europee (2007), Proposta di regolamento del Consiglio che stabilisce norme comuni relativi ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della PAC e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, COM (2008) 306/4, Bruxelles, 20 Novembre.
  • Council of the European Union (2008), Proposal for a Council Regulation establishing common rules for direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers, DS 1163/08, Brussels, 24 December.
  • European Commission (2008), CAP Health Check – Impact Assessment Note N° 4, D(2008) MC/15329, Brussels, 20 May. F. Sotte, (2005), La natura economica del PUA, Agriregionieuropa, n. 3 [link].
  • F. Sotte, (2006), Quante sono le imprese agricole in Italia, Agriregionieuropa n. 5, [link].
  • Mipaaf (2007), Disposizioni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e modificazioni al D.M. 5 agosto 2004, recante disposizioni per l’attuazione della riforma della politica agricola comune, D.M. 22 marzo 2007, Gazzetta ufficiale n. 91 del 19 aprile.
  • Mipaaf (2008), Health Check della PAC”, documento sul Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura dell’Unione Europea, Bruxelles 19-20 novembre 2008, Roma, Novembre.
  • Rete Rurale Nazionale 2007 2013 (2008), L’Health Check in Italia, Roma, Luglio.
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