L’approvazione dei programmi di sviluppo rurale italiani: considerazioni su un esempio di governance multilivello

L’approvazione dei programmi di sviluppo rurale italiani: considerazioni su un esempio di governance multilivello

Introduzione (1)

L’approvazione da parte della Commissione europea dei 21 PSR italiani, giunta a completa conclusione dopo un anno di intensi negoziati, rappresenta certamente un riconoscimento del lavoro svolto e dell’impegno profuso dalle Regioni e Province Autonome, dal Mipaaf e dagli apparati comunitari.
Il compimento di questa fase può costituire un’occasione importante per riflettere sul grado di interazione tra i diversi livelli del sistema istituzionale e rappresentativo italiano coinvolti nella programmazione e gestione dello sviluppo rurale, il cui scopo fondamentale è essenzialmente quello di individuare obiettivi, progetti e percorsi attuativi necessari allo sviluppo ed alla crescita dei territori rurali.
Si tratta in definitiva di soffermarsi su un esempio di governance multilivello (multi-level governance, MLG) che, come è stato notato sin dagli anni novanta, tende a configurare il modello di funzionamento dell’Unione europea (Bobbio L., 2005). La MLG si concretizza nella interazione di diversi livelli di governo (comunitario, nazionale, regionale, comunale), finalizzata a programmare in maniera condivisa l’uso di risorse per il perseguimento di obiettivi di comune interesse. Questo modello risulta maggiormente evidente nel sistema di attuazione delle politiche europee di coesione (Marks G., 1993) a cui quella dello sviluppo rurale dovrebbe, almeno in linea di principio, riferirsi.
Scopo delle osservazioni che seguono è dunque quello di rilevare corrispondenze ed eventuali criticità della compiuta recente esperienza italiana della programmazione per lo sviluppo rurale rispetto al modello di MLG.
La relazione tra i livelli istituzionali di governo, nazionale e regionali, e tra questi e le organizzazioni professionali, categoriali e le associazioni rappresentative di interessi diffusi, costituisce uno dei punti cruciali da cui dipende non solo l’efficacia e l’efficienza dei singoli programmi, ma anche la portata innovativa delle soluzioni adottate (Mantino F., 2006).
Una relazione che può rischiare di apparire come elemento di appesantimento dei già complessi procedimenti elaborativi ed attuativi della nuova politica di sviluppo rurale, anziché una modalità di confronto per la ricerca e l’individuazione di strategie e scelte da condividere. Inoltre, il manifestarsi di conflittualità (spesso inevitabili) tra i diversi livelli istituzionali in ordine alle competenze ed ai ruoli da esercitare, può incrementare il rischio di una distorsione dei rapporti a detrimento della effettiva capacità di elaborare collegialmente le strategie più efficaci. Per delineare questa problematica, può rivelarsi utile rivolgere l’attenzione su tre aree di indagine: la metodologia programmatoria, il PSN ed il rapporto con i PSR, i contenuti dei PSR.

La metodologia programmatoria

Il sistema definito dal Reg. 1698/2005 (2) costituisce il fulcro normativo e sistemico che presiede all’elaborazione ed all’attuazione della politica di sviluppo rurale, coniugando le azioni ed i ruoli sia dei diversi livelli di governo: comunitario, nazionale, regionale, che delle “parti economiche e sociali” (art. 6, reg. cit.).
Il Reg. 1698/2005:

  • con l’“impostazione strategica dello sviluppo rurale” (Tit. II), tende ad integrare gli obiettivi comunitari di crescita ed occupazione introdotti dalla strategia di Lisbona con le necessità di sviluppo delle aree rurali, attraverso la definizione di strategie nazionali necessarie per assicurare la coerenza tra le politiche comunitarie e i programmi di attuazione che, nel caso italiano, sono affidati alla competenza delle Regioni e delle Province autonome;
  • pur offrendo la possibilità, ai sensi dell’art. 15, 2° comma, di presentare, come avvenuto per l’Italia, PSR regionali, in definitiva tutto l’impianto normativo comunitario pare maggiormente corrispondere alle caratteristiche degli Stati a struttura centralizzata, i quali sono chiamati a redigere un solo PSR in relazione alla strategia nazionale definita con il rispettivo PSN. Il Reg. 1698/2005 assicura comunque un adeguato spazio di autonomia per tutti i livelli istituzionali interessati al di là della loro organizzazione costituzionale, come dimostrano le soluzioni date sia dagli Stati federali, come la Germania, sia da quelli ad amministrazione centralizzata come la Francia (Mitteault F., 2007) Soluzioni orientate a contemperare le esigenze nazionali di definizione e governo dell’intera strategia di sviluppo con la partecipazione e l’autonomia attuativa dei territori;
  • afferma il metodo del partenariato (Art. 6) che, pur nella sua inevitabile complessità gestionale, rappresenta uno strumento di grande validità programmatoria e progettuale, soprattutto a livello territoriale locale. Il coinvolgimento degli attori economici, sociali e culturali, oltreché istituzionali, di ogni territorio, allo scopo di definire una programmazione condivisa dell’uso delle risorse (non solo pubbliche), fondata sul comune riconoscimento degli specifici punti di forza e di debolezza, rappresenta una modalità essenziale per evitare che vi sia una sfasatura tra obiettivi programmatici ed attuazione degli interventi. Il partenariato diviene così la concreta modalità attuativa della governance multilivello.

Rispetto a questi tre punti e in base all’esperienza compiuta, si possono sviluppare alcune considerazioni. Dato per assodato che gli elementi di novità contenuti nel nuovo sistema di programmazione introdotto dal Reg. 1698/05 hanno avuto la necessità di un’inevitabile fase di “rodaggio”, scontata (da tutti i soggetti) appunto nel corso delle prime elaborazioni e dei primi negoziati, nel caso dell’Italia, l’esigenza di assicurare la più ampia coerenza possibile tra strategia nazionale (PSN) e programmi attuativi (PSR), nel pieno rispetto dell’autonomia e del ruolo di ciascun livello di governo, ha evidenziato tutta la complessità ed anche la difficoltà del processo programmatorio nel contesto di governance multilivello.
L’alto numero dei PSR italiani (21) già di per sé rappresenta un significativo indicatore non solo dell’impegno per assicurare una complessiva coerenza (3) con il PSN, ma anche un indice del rischio di insorgenza di conflittualità tra i diversi partner.
La definizione di una “parte comune”, orizzontale cioè ai 21 PSR, su cui attivare un’unica azione negoziale, peraltro ammessa dallo stesso Reg. 1698/05 (cfr. art. 15, 3° comma), avrebbe potuto non solo semplificare i negoziati, concentrandoli, una volta negoziata la “parte comune”, sulle singole strategie territoriali, ma soprattutto rendere più semplice l’opera di valutazione del grado di coerenza tra PSR e PSN e, non ultimo, vincolare maggiormente i programmi territoriali ad un contesto di riferimento generale, aspetto, questo, che il PSN di per sé non assicura.
La mancanza di questa “parte comune” – da non confondere con il PSN – può forse essere la conseguenza di una difficoltà a trovare un accordo generale, evidenziando una criticità nel funzionamento del sistema rispetto al modello teorico di MLG.
Un basso livello di programmi comuni potrebbe indicare il permanere di remore e diffidenze tra i diversi decisori, indebolendo così l’obiettivo della “cooperazione” a cui, in fine, la governance multilivello tende (4). Probabilmente la preoccupazione di ogni attore di non esercitare pienamente un visibile (5) ruolo autonomo, forse orientato più sul piano della gestione, tende a condizionare i contenuti e la portata dell’elaborazione sia del PSN che dei singoli PSR.

Il PSN e il rapporto con i PSR

La natura giuridica, il ruolo e le caratteristiche del PSN, definite dalla disciplina comunitaria, appaiono un altro punto cruciale per analizzare i caratteri del processo di formazione della strategia nazionale e, su questa base ed in relazione al grado di effettiva condivisione delle scelte compiute, il rapporto di corrispondenza e coerenza dei PSR.
Le relative disposizioni poste dal Reg. 1698/05 meriterebbero di essere rivisitate, sia alla luce della recente esperienza, sia - e soprattutto - in considerazione del maggiore ruolo che il II Pilastro della PAC sembra essere ormai chiamato a svolgere nell’immediato futuro, con l’entrata in vigore dei prossimi regolamenti comunitari, conseguenti l’esame sullo stato di salute della PAC. Una rivisitazione finalizzata ad eliminare ambiguità e indeterminatezze dell’attuale quadro normativo i cui effetti possono riversarsi negativamente proprio sul rapporto tra PSN e PSR.
Occorre rilevare, infatti, che le indicazioni del PSN non possiedono, rispetto ai PSR, il carattere della cogenza formale (6). Il PSN, infatti, costituisce “uno strumento di riferimento per la programmazione del Feasr” (art. 11, 2° Comma, Reg. 1698/05) che contiene le linee di indirizzo strategiche nazionali redatte coerentemente agli orientamenti comunitari a cui dovrà riferirsi l’impianto strategico - attuativo regionale (7).
Un PSN elaborato in maniera condivisa potrebbe invece caratterizzarsi per una cogenza formale oggi non concessa dalla vigente normativa, senza che ciò comporti, da parte di ciascun attore, di rinunciare alla propria autonomia e al proprio ruolo istituzionale, sia esso nazionale o locale. Il presupposto, dunque, per ottenere un esito positivo da tale impostazione, è dato dalla centralità o, meglio, dall’unicità di una programmazione strategica elaborata in un contesto, definito dalla stessa normativa comunitaria di "stretta consultazione" (8), condivisa da tutti gli attori e da questi approvata, così come richiede il sistema MGL.
L’obiettivo dell’incremento della competitività delle nostre aziende agricole, potrà, ad esempio, contare su un numero tanto più alto di fattori di successo quanto più stretto risulterà il collegamento tra azioni locali e le strategie nazionali di penetrazione commerciale connesse all’evoluzione dei mercati internazionali.

Elaborazione e contenuti dei PSR Altro punto cruciale per la politica di sviluppo rurale è rappresentato dalla qualità del rapporto intercorrente tra analisi regionale dei punti di forza e debolezza delle rispettive aree rurali, conseguenti strategie e scelta delle azioni attuative, così come richiesto dall’ art. 16 “Contenuto dei programmi” del Reg. 1698/05.
Su questo aspetto la modalità di elaborazione dei PSR, schematicamente riassumibile nelle fasi dell’analisi, della messa a punto della strategia e, quindi, dell’individuazione delle misure, ha evidenziato in qualche caso delle sfasature proprio tra definizione di linee strategiche, derivanti da specifiche analisi, e scelta delle misure, come in qualche caso sembrerebbe sintomaticamente porre in evidenza l’ampio ventaglio delle misure selezionate dal menu comunitario.
Utilizzare un gran numero di misure determina una diminuzione della possibilità di concentrare risorse a favore degli obiettivi strategici principali e, quindi, il rischio di ridurne il grado di coerenza rispetto alle priorità rilevate in base alla analisi del territorio ed alla conseguente strategia di sviluppo individuata (9). Ciò può segnalare una non adeguata capacità di “lettura” del territorio e, conseguentemente un’altrettanta ridotta capacità di far emergere le effettive vocazioni territoriali e di individuare gli obiettivi da perseguire per promuoverle e sostenerle, nonché di riequilibrare le situazioni strutturalmente più arretrate.
Se ciò si verifica, ne consegue il rischio di convalidare una concezione della politica di sviluppo rurale intesa come “generica” ed “aggiuntiva” (e quindi marginale) rispetto alla politica agricola del I Pilastro della PAC (mercati ed aiuti diretti), mentre si dovrebbe avere un forte interesse a sostenerne la centralità, così come sembra sempre più affermarsi in sede europea, almeno in base alle più recenti discussioni, non ultima quella sullo “stato di salute" della PAC.
L’esercizio ha tra l’altro posto in rilievo come in qualche caso non si disponesse completamente di dati e studi settoriali adeguati e come parte delle indicazioni comunitarie, soprattutto inerenti il capitolo delle misure agroambientali, siano state seguite a volte non proprio agilmente. Appare evidente come la disponibilità delle informazioni a livello regionale ed loro rapido aggiornamento soprattutto in relazione alle condizioni dei rispettivi territori, rappresenti uno dei presupposti essenziali per procedere a qualsivoglia attività programmatoria.

Considerazioni conclusive

Il crescente rilievo della politica di sviluppo rurale sembra sollecitare il rafforzamento del modello di governance multilivello in quanto portatore di una maggiore capacità elaborativa/innovativa, sia in termini progettuali che attuativi, nonché di coinvolgimento ed integrazione interistituzionali (Brunori G., Di Iacovo F., 2006).
Per il perseguimento di questo obiettivo e in particolare per gli Stati ad ordinamento regionalizzato come l’Italia, sembrerebbe opportuno che il Piano Strategico Nazionale venisse approvato dalla Commissione europea, conferendogli così, sia sotto l’aspetto formale che sostanziale, la stessa “forza” giuridica dei PSR, evitando tra l’altro che la valutazione della coerenza tra PSR e PSN sia svolta sostanzialmente in sede negoziale, lasciando tra l’altro ampio spazio alle attività interpretative.
Una tale soluzione, oggi non prevista espressamente dalla regolamentazione comunitaria (10), potrebbe consentire di “ancorare” più saldamente i contenuti dei PSR agli obiettivi strategici nazionali. Altro elemento importante potrebbe essere dato dall’approvazione di un PSR nazionale costituente la parte comune di tutti i PSR, da attuare da questi ultimi mediante accordi di programma entro ambiti predefiniti.
Così come importante potrebbe rivelarsi, al fine di assicurare il mantenimento di una coerenza del complesso delle misure dei PSR con la strategia nazionale, l’integrazione del PSN (o della parte comune di PSR) con un piano finanziario, pure approvato dalla Commissione, che stabilisca uno stretto rapporto tra obiettivi strategici e risorse finanziarie assegnate, in maniera da ancorare in modo ancor più fermo (oltre cioè alla ripartizione percentuale delle risorse tra i quattro assi) l’attuazione dei programmi alle strategie nazionale e comunitaria.
Analoghe soluzioni furono più volte proposte in sede di elaborazione del Reg. 1698/05, ma l’opposizione della stessa Commissione ne determinò l’accantonamento. Oggi, alla luce dell’esperienza compiuta, potrebbe rivelarsi utile riprendere queste tematiche cogliendo l’occasione offerta dalla verifica dello stato di salute della PAC, per addivenire ad una corrispondente modifica del quadro normativo comunitario, evidenziando come in tal modo si intenda non solo migliorare il rapporto di coerenza tra PSN e PSR, ma assicurare un altrettanto migliore perseguimento degli obiettivi comunitari.
La politica di sviluppo rurale tende a collocare l’agricoltura oggi - e ancor più lo farà in futuro - in un contesto ampio di sviluppo locale, esaltando lo svolgimento della molteplicità di ruoli esercitati a favore di interessi generali (ambiente, territorio, paesaggio, tradizioni, qualità, cultura) adeguatamente raccordati e coordinati nazionalmente. D’altra parte, è questo uno degli elementi di maggior innovazione introdotto dalla riforma della PAC avviata nel 2003 nella quale gli "utenti" non sono più soltanto gli agricoltori, ma l’intera popolazione dell’Unione e non solo.

Note

(1) Le opinioni riportate nel testo costituiscono un’elaborazione personale dell’Autore e non impegnano l’istituzione di appartenenza.
(2) In particolare dal Tit. I, Art. 6, dal Tit. II artt, 9-12 e dal Tit. III, Capo I e II del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), pubblicato sulla GUUE 21.10.2005 n.277 serie L.
(3) Occorre tener conto che i 21 PSR non attengano a realtà istituzionalmente identiche, riguardando infatti Regioni a statuto ordinario, Regioni ad autonomia speciale e Province autonome. A ciò si aggiunga, per richiamare il livello di complessità in cui si opera, la diversa impostazione data da istituzioni analoghe laddove, ad esempio, si è previsto l'esercizio di un ruolo attivo, sia programmatorio che attuativo, delle Province fondato su delega legislativa regionale.
(4) L.Bobbio, Op. cit.
(5) Bobbio,sottolinea che “…poiché le decisioni nella MLG sono assunte mediante accordi, e molto difficile che i cittadini riescano a riconoscere gli specifici contributi delle istituzioni elettive che hanno partecipato al negoziato.”L.Bobbio, Op.cit.
(6) In base all’art. 12 del Reg. 1698/05, il PSN è trasmesso alla Commissione che, tuttavia, non lo approva formalmente.
(7) Solo in sede negoziale la CE ha richiamato l’obbligo per ciascun PSR di rispettare le coordinate poste dal PSN.
(8) Cfr. Art. 6 “Partenariato”, Reg. 1698/2005.
(9) Strategia orientata, secondo gli assi del reg. 1698/05, al sostegno e all’incremento di quei fattori necessari al miglioramento della capacità competitiva, alla individuazione ed esaltazione delle caratteristiche distintive dei territori e dei loro prodotti, alla salvaguardia e promozione del territorio e dell'ambiente naturale, al miglioramento della qualità della vita e all’introduzione di elementi di differenziazione economica nell'agricoltura.
(10) Che si limita, come è noto, a prescrivere che i PSN, elaborati “in stretta collaborazione sia con la Commissione che con i partner…” siano semplicemente trasmessi a questo organismo.

Riferimenti bibliografici

  • Governance multilivello e democrazia, di Luigi Bobbio, in Rivista delle Politiche sociali, 2005, n.2, pp 51-62. Marks, G. (1993) ‘Structural policy and multilevel governance in the EC’, in A. Cafruny e G. Rosenthal, The state of the European Community, London: Longman. Francesco Mantino, INEA, “Le politiche nei Paesi a forte decentramento : i casi di Italia e Germania”, in Giornate di Studio INEA su “Sviluppo rurale, Governance e Programmazione 2007-2013”, Roma, 19-20 luglio 2006. Francois Mitteault, CNASEA« Programmation française de développement rural 2007 -2013 - Mise en œuvre d’un programme national au travers d’une organisation déconcentrée », in Seminario INEA « I nuovi orientamenti delle politiche di sviluppo rurale in Europa.- Riflessioni sul periodo 2007-2013”, Roma, 20 novembre 2007.
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