Criteri di buona governance in Leader: l’autovalutazione dei Gruppi di Azione Locale

Abstract

Il principale obiettivo di questo lavoro è proporre una metodologia per l’autovalutazione della capacità del Gruppi di Azione Locale (Gal) di elaborare e gestire una strategia locale Leader secondo principi di buona governance.
L’approccio proposto, inizialmente sviluppato e testato in via preliminare con tecniche di ricerca qualitativa è qui perfezionato e integrato con il Common Assessment Framework (Caf), un modello di autovalutazione in uso da tempo presso organizzazioni pubbliche in Europa.
Il sistema proposto si basa su un set d’indicatori specifici di prestazione (performance) e di percezione del Gal capaci di correlare i principali elementi di una buona governance alle specificità dell’approccio Leader. Questo strumento può contribuire a migliorare l’attività di monitoraggio gestionale e indirizzare criticamente le attività del Gal.
Parole chiave: buona governance, sviluppo rurale, Leader, autovalutazione.

Introduzione

All’avvio dell’Iniziativa comunitaria Leader, lanciata dalla Commissione nel 1991 come iniziativa a carattere dimostrativo in materia di sviluppo rurale1, il coordinamento con gli altri interventi di finanziamento nelle aree rurali è risultato alquanto limitato. Il suo inserimento nelle procedure di valutazione delle policy europee che si stavano allora perfezionando era questione da definire (Cce, 2001; Highs et Nemes, 2007).
A sostegno del decision maker europeo che afferma il valore ag giunto dell’approccio Leader, sempre maggiore attenzione è stata posta dalle istituzioni europee al tema di una sua valutazione più completa e rigorosa in termini di sana gestione finanziaria, relativamente ai principi di efficienza ed efficacia (EC, 2002; Cce, 2010).
L’importanza (e urgenza) di una più completa integrazione è poi emersa con tutta evidenza quando i principi singolari del Leader sono stati innestati nel Sistema Comune di Monitoraggio e Valutazione (Scmv) dei Programmi di Sviluppo Rurale (Psr). La necessità di un’adeguata valutazione dei Gal è evidente se si guarda alla loro diffusione: la programmazione attuale dei Psr (2014-2020) registra per l’UE un risultato atteso di oltre 2500 Gal operativi, con risorse assegnate pari al 6,9% della spesa pubblica totale, di cui circa 6.900 milioni di Euro del solo Feasr2.
La ricerca su questi temi si è soffermata soprattutto sui limiti di una progressiva standardizzazione della valutazione di Leader orientata agli impatti delle realizzazioni fisiche e finanziarie. Vari studi concordano nell’affermare che difficilmente la stessa può restituire informazioni quantitative sull’incremento delle risorse sociali o sull’accrescimento delle capacità istituzionali locali; sui meccanismi di apprendimento o sulla diffusione dell’innovazione. Gli stessi studi avanzano proposte per volgere l’attività valutativa a una logica “prospettica più ampia” che consideri: i diversi contesti gestionali, i processi di empowerment, la qualità delle risorse disponibili, i fenomeni a differenti scale territoriali attraverso il coinvolgimento degli attori locali e i fattori intangibili alla base dello sviluppo rurale quali il capitale sociale (Highs et Nemes, 2007; Marquadt et Pappalardo, 2014; Saraceno, 2014; Dax et Oedl-Wieser, 2016; Pisani et al. 2017).
La programmazione in corso sembra incontrare tali analisi. La Commissione nelle linee guida del Community-Led Local Development (Clld) per i fondi Strutturali e di Investimento Europei-Sie3 indicava l’utilità di perseguire l’integrazione tra una valutazione formale più strutturata e diagnosi empiriche più dinamiche e partecipate. In particolare per le Autorità di Gestione (AdG) del Feasr si faceva espresso riferimento al ruolo dell’autovalutazione da parte dei Gal da esplicitare nel Piano di valutazione dei Psr4 (EC, 2014).
Le più recenti indicazioni degli uffici della Commissione confermano l’autovalutazione come strumento di valutazione delle strategie di sviluppo locale adottabile dai Gal. La definizione delle modalità operative della valutazione Leader nel suo complesso è oggetto di approfondimento da parte degli esperti dell’European Evaluation Helpdesk (EC, 2017).
Per organizzazioni quali i Gal un’autodiagnosi può contribuire a potenziare le performance interne per un “miglioramento continuo”. Inoltre può favorire la mobilitazione della comunità e migliorare ulteriormente la governance partecipativa. Non da ultimo può consentire la raccolta di dati empirici da fonti esistenti o raccolti ad hoc da mettere a disposizione della valutazione indipendente, riconoscendo la limitata fruibilità di dati su scala locale (Marquadt et Pappalardo, 2014; Dax et Oedl-Wieser, 2016; UE, 2016).
Date le premesse, il presente contributo s’inserisce nel solco delle sperimentazioni di nuove metodologie di valutazione della governance locale in corso ormai in diversi settori, incluso quello dello sviluppo rurale (si vedano per esempio: Franceschetti et al. 2012; Lopolito et al. 2015; Pisani et al. 2017), adattandolo allo specifico campo applicativo della autovalutazione da parte dei Gal. In continuità a studi precedenti (Secco et al. 2011), il contributo si propone di affinare uno strumento concettuale e operativo per esaminare il ruolo del Gal che sia orientato ai/dai principi di “buona governance” quali efficienza amministrativa, decentramento, coordinamento, reti, partecipazione, empowerment, equità, legittimità, responsabilità, trasparenza (EC, 2010; Cashore e Galloway, 2010), considerati sempre più importanti nel dare garanzie di successo a processi di sviluppo locale (Undp, 2009). Anche per il Gal si ravvisa sempre più la necessità di orientarsi verso standard organizzativi e di responsabilità sociale per la gestione delle risorse pubbliche che possano accrescerne la legittimità “istituzionale”.
In particolare, il contributo ha due obiettivi principali: 1) definire un possibile modello di diagnosi interna da parte dei Gal; 2) definire un possibile set di indicatori orientati a principi di buona governance per costruire il profilo base dei Gal.

Metodologia e approccio

La metodologia per predisporre il modello proposto nel presente contributo è stata inizialmente sviluppata e testata a partire da alcune tecniche di ricerca qualitativa (Silverman, 2008) con l’adozione di una soluzione “mixed Delphi-Focus group”, come dettagliato nel seguito. Il prototipo viene qui perfezionato integrando le specificità Leader nel Common Assessment Framework (Caf), un modello di autovalutazione in uso da tempo presso organizzazioni pubbliche in Europa (Eipa, 2014) considerato un utile approccio a “sistemi di eccellenza”.
Nello sviluppare il modello, si sono fatte le seguenti assunzioni: 1) le specifiche caratteristiche Leader (CL), definite nell’art. 32 del Reg. 1303/2013, trovano corrispondenza nei principi del Caf (Eipa, 2014); 2) per il successo di Leader sono cruciali i processi di apprendimento, a tutti i livelli e da parte di tutti gli attori interessati, con la prospettiva di rafforzare la delivery generale dello sviluppo rurale (Dax et Oedl-Wieser, 2016; EU, 2016); 3) alcuni criteri di buona governance, identificabili tramite appositi indicatori, possono essere correlati alle caratteristiche Leader e fornire un utile punto di partenza (profilo base) per l’autovalutazione.
Come accennato, per individuare una serie di criteri specifici e correlati indicatori per la verifica delle caratteristiche Leader in termini di buona governance adatti al Gal è stata utilizzata una metodologia partecipativa qualitativa. Inizialmente, è stato adattato al Leader un set di criteri esistente (Da Re, 2012) perfezionando un elenco di 20 Dimensioni di buona governance e 55 Criteri in relazione ad esse. Per testare tali criteri, sono stati condotti due studi di ricerca empirica, rispettivamente nelle Fiandre (Belgio) e in Umbria (Italia) con una tecnica mista dei metodi Delphi e focus group (Silverman, 2008) invitando esperti coinvolti nel Leader5. In particolare, ogni partecipante invitato al focus group ha ricevuto una settimana prima dell’incontro un questionario. Per ciascun Criterio di Buona Governance (Cbg) si è fornita una descrizione puntuale; per le Caratteristiche Leader (CL) non è stata fornita alcuna descrizione. È stato chiesto ad ogni esperto coinvolto di dare un giudizio sul legame tra ogni cbg rispetto a ciascuna CL, assegnando un punteggio in un range da 0 a 2 (0 = “nessun legame”, 1 = “legame debole”, solo in determinate condizioni e 2 = “forte collegamento”). L'obiettivo del questionario è stato quello di identificare i punti di forza e di debolezza dei Cbg nel contesto operativo dei Gal per l'attuazione con successo del Leader, almeno nelle sue caratteristiche principali. Durante il successivo Focus Group è stata presentata la sintesi dei risultati dei questionari, per verificare se – secondo gli esperti - tutte le CL fossero correlabili a dimensioni di buona governance. Tutti i questionari Delphi sono stati rielaborati statisticamente considerando separatamente le connessioni deboli dei criteri ad alcune caratteristiche Leader, in modo da segregare le sovrapposizioni descrittive e mettere in luce ulteriori connessioni forti dei criteri (Birolo et al., 2012).        

Un possibile modello di autovalutazione dei Gal

In letteratura si trovano numerosi modelli di autovalutazione sviluppati in modo originale in ambito Gal6, tuttavia sono risultati confinati a best practices e la ricchezza d’informazioni ed esperienze prodotte non è stata integrata pienamente nelle valutazioni ex post (CCE, 2010; Dax et Oedl-Wieser, 2016).
Come accennato, il modello qui proposto si basa sul Common Assessment Framework (Caf), una procedura lanciata nel 2000 dalla rete delle pubbliche amministrazioni degli Stati Membri - European Institute of Public Administration - Eipa7 (Figura 1).
Il Caf è pubblico e gratuito e tratta tutti gli aspetti di “eccellenza” organizzativa per guidare progressivamente anche un ente pubblico  verso un ciclo di miglioramento continuo tipico delle imprese private (Plan – Do – Check – Act, Pdca), che permetta di: definire azioni di miglioramento; essere un ponte tra i vari modelli in uso per la gestione della qualità e facilitare il benchlearning fra le organizzazioni. Per adeguarlo allo sviluppo e ai cambiamenti intervenuti nella società e nelle tecniche di gestione, il Caf è stato revisionato da ultimo nel 2013 (Eipa, 2014), con un’attenzione crescente per tutti i portatori d’interesse e i cittadini titolari di diritti e di doveri, attraverso concetti quali “orientamento all’utenza”, “performance”, “innovazione”, “etica”, “partnership efficaci” e “responsabilità sociale”.

Figura 1 - I contenuti dell’autovalutazione secondo il modello Caf

Fonte: nostra elaborazione (da Eipa, 2014)

Il modello è configurato attraverso la correlazione di 9 “blocchi”: leadership e orientamento agli obiettivi; sviluppo del personale; partnership e gestione di risorse; gestione per processi; disegno/attuazione/riesame di strategie e programmi; orientamento ai risultati sia interni che nei confronti del cittadino e in termini di responsabilità sociale e, più in generale, di performance chiave (Figura 2). La prima parte prende in esame gli approcci operativi e gestionali (fattori abilitanti) di un’organizzazione per conseguire i risultati attesi. La seconda parte considera i risultati ottenuti sia all’interno che all’esterno dell’organizzazione. Il focus sui risultati relativi alle performance chiave si riferisce a tutto ciò che l’organizzazione ritiene sia un risultato essenziale e misurabile per il suo successo nel breve e nel lungo termine. I risultati sono valutati attraverso indicatori di percezione e di performance.
L’approccio sistemico dell’analisi considera le reciproche influenze tra i fattori abilitanti (le cause) e i risultati (gli effetti) ritenute molto importanti nei processi di autovalutazione. Un’organizzazione dovrebbe sempre sorvegliare la coerenza tra i risultati e le informazioni raccolte sui fattori abilitanti. Assimilare gli esiti di tale analisi nelle prassi gestionali costituisce il ciclo dell’innovazione e dell’apprendimento continui (Eipa, 2014).

Figura 2 - Il modello Caf

Fonte: Eipa, 2014 (Pag. 7)

Le note Caratteristiche Leader (CL): Gruppo di Azione Locale; bottom up, approccio partecipativo; strategia territoriale; integrazione multisettoriale; innovazione; networking, creazione di reti e cooperazione possono aderire al Caf. Tale congruenza consente una gerarchizzazione delle CL in termini di fattori abilitanti (cause) e risultati (effetti) (Figura 3).

Figura 3 - Applicazione della gerarchia causa-effetto del Caf alle caratteristiche Leader

Fonte: nostra elaborazione

La CL “Gal” è un’organizzazione composita con: (i) partnership pubblico-privata, rappresentativa degli interessi del territorio e della comunità, che definisce le strategie e gli obiettivi e che gestisce risorse proprie (dai partner) e pubbliche; (ii) organi decisionali e manager che supportano il partenariato nella formulazione della strategia/programma e sono responsabili della realizzazione di tali strategie attraverso le risorse disponibili; (iii) personale che garantisce l’operatività.
Le CL “bottom up, innovazione, multi-settorialità, network e cooperazione” sono “approcci metodologici” per una serie di attività fra loro correlate che disegnano ma anche realizzano la strategia di sviluppo locale attraverso l’uso efficace delle risorse. Questi approcci possono essere considerati come processi per generare un miglioramento costante a vantaggio dell’organizzazione, de beneficiari, dei cittadini, dei portatori d’interesse e delle amministrazioni.
La CL “strategia di sviluppo locale” indica: le priorità sulla base di obiettivi/ bisogni per/della comunità e delle risorse disponibili; i risultati da perseguire, con attenzione ai punti di forza e di debolezza. La strategia nel modello qui proposto viene considerata sia come “causa” (fattore abilitante) che come “effetto” (risultato misurabile).

Un possibile set d’indicatori di buona governance per l’autovalutazione dei Gal

La lista completa delle dimensioni e dei criteri di buona governance esaminati e i risultati della metodologia partecipativa da cui prende spunto questo lavoro sono stati presentati in un precedente contributo (Birolo et al. 2012). E’ opportuno qui richiamare che i risultati avevano a suo tempo evidenziato una netta prevalenza di "forti " legami dei criteri di buona governance alle caratteristiche Leader "Gal" e "Strategia di sviluppo locale”. La complessiva distribuzione dei criteri fra le rimanenti caratteristiche "bottom up, azioni multisettoriali, networking, innovazione e cooperazione " è stata piuttosto omogenea ma, secondo gli esperti, con minore intensità di connessione. Inoltre, sempre secondo gli esperti, nella programmazione e concreta attuazione di Leader la distinzione tra le “caratteristiche” non appariva così chiara e ci sarebbero potenziali sovrapposizioni che stemperano la specificità dei collegamenti con i criteri di buona governance (ad es: azioni multisettoriali e dell'innovazione; rete e cooperazione; bottom up e Gal).
Le evidenze raccolte in quella fase della ricerca avevano condotto a formulare l'ipotesi circa una possibile gerarchizzazione delle caratteristiche Leader (CL): se il partenariato pubblico-privato-Gal (CL istituzionale) è responsabile per la progettazione e l'attuazione di strategie locali (CL strategica) attraverso approcci peculiari e innovativi (CL metodologiche), allora una serie di criteri specifici (CS) per valutare in particolare le CL metodologiche può condurre a giudizi complessivi sulla performance programmatoria/gestionale del Gal e, alla fine, anche sui risultati della strategia di sviluppo locale.
Tramite la metodologia qualitativa partecipativa descritta in precedenza, dalla lista iniziale di 20 dimensioni di buona governance (Da Re, 2012) sono state individuate come specifiche 15 dimensioni, mentre dalla lista iniziale di 55 criteri (Da Re, 2012) ne sono stati selezionati 25 come specifici.
Sono necessarie verifiche più estese per convalidare o perfezionare certe correlazioni. Gli esiti mostrano ancora potenziali sovrapposizioni (reti e multisettorialità sono valutate rispettivamente da un solo CS). Talune esclusioni di dimensioni e criteri del set iniziale risultati non specifici (l'identità locale; l’efficienza finanziaria; la sostenibilità della strategia; l’approccio inclusivo ecc) sembrano suggerire sovrapposizioni anche sul fronte dei criteri. La tabella 1 riporta l’elenco di alcuni CS correlati alla CL emersa come la più specifica.

Tabella 1 – Alcuni criteri specifici di buona governance

Fonte: nostra elaborazione

Infine, sulla base del set di indicatori di buona governance del modello originario (Da Re, 2012), presentiamo a titolo esemplificativo e non esaustivo i correlati indicatori di performance e percezione adattati per la valutazione dell’approccio Leader da parte dei Gal, e quindi utili a definire il proprio profilo base (Tabella 2).

Tabella 2 - Indicatori di buona governance adatti all’autovaluazione (profilo base) dei Gal

Fonte: nostra elaborazione
*Il codice dell’indicatore identifica: N. della Dimensione Specifica. N. del Criterio Specifico correlato. N. progressivo dell’indicatore
** Il range degli indicatori si divide in due tipologie:
- percentuali [0-100]
- scala di Likert [1-10], per le percezioni degli intervistati interni e/o esterni (staff/partenariato del Gal; stakeholders; testimoni privilegiati; beneficiari; residenti). Le percezioni degli intervistati sul “come” vengono fatte le cose, possono far comprendere, nel caso delle risposte negative, non solo le criticità ma anche le cause connesse e/o le indicazioni per il miglioramento.

La valutazione delle CL (riconducibile con l’associazione dei criteri specifici) può essere effettuata in termini di trend pluriennale (pianificazione annuale del monitoraggio e valutazione dei valori misurati) e in termini di raggiungimento degli obiettivi rispetto ai target prestabiliti alla conclusione della programmazione.
Questi indicatori non hanno avuto ancora una verifica empirica, sul campo, attraverso casi studio, per testare la loro utilità per la costruzione da parte di un Gal di un semplice sistema di indicatori, selezionando quelli ritenuti più adatti alla propria realtà operativa.

Considerazioni conclusive

Nel contesto di una governance multi-sistema europea, come quella che caratterizza i programmi di sviluppo rurale (diverse sedi istituzionali formali ed informali; diversi attori e aree di intervento inter/intra livello), uno dei temi di interesse è verificare se il processo decisionale è stato eseguito a un livello adeguato e individuare gli strumenti per un efficace realizzazione degli interventi in conformità con le caratteristiche dei territori (Saraceno, 2014).
Alla scala di analisi - di policy dell’UE/di Programmi degli Stati membri - in cui opera l’attuale sistema comunitario di Monitoraggio e Valutazione, sembra non ci siano ancora gli strumenti atti a cogliere gli aspetti ritenuti determinanti la realizzazione degli interventi su scala locale (reti, partnership con attori non istituzionali) (Dax et Oedl-Wieser, 2016).
Il presente contributo propone un possibile approccio per perfezionare e integrare - in modo complementare al modello attualmente disponibile - meccanismi di valutazione territoriale e partecipativa su scala locale. In particolare si è definito un possibile modello di diagnosi interna ed un sistema di indicatori di monitoraggio e autovalutazione destinati a organizzazioni tipo i Gal.
La disponibilità di strumenti snelli e innovativi per una autovalutazione può avere diversi benefici. Innanzi tutto, può consentire un controllo durante (e a conclusione di) l’implementazione della strategia di sviluppo locale (monitoraggio, repertoriazione dei dati e reporting regolare, apprendimento continuo, miglioramento delle prestazioni) da parte del Gal nella sua autonomia e da parte dell’Autorità di Gestione in un processo di coordinamento degli attori di policy/programma; Inoltre, può fornire informazioni che a discrezione del valutatore indipendente e/o decision maker contribuiscano alla elaborazione di evidenze circa l'efficacia e l'efficienza di politiche/programmi anche nella scala più limitata (quella locale).
L’autovalutazione può rappresentare in tal senso un processo decentralizzato che fa da ponte tra le formali procedure seguite dal valutatore indipendente e il ciclo di progettazione ed implementazione del programma regionale. Nella programmazione in corso, alcuni Stati membri/regioni dell’UE si sono già mossi in questa direzione.
Il presente contributo fornisce ai Gal una possibile strada da seguire.
Partendo dal diretto coinvolgimento di esperti e attori chiave del Leader che hanno partecipato a questionari Delphi e a focus group, anche se solo in due aree pilota (Fiandre e Umbria) e con un numero limitato di persone coinvolte, i risultati sembrano confermare sia che le caratteristiche Leader possono essere valutate attraverso criteri di buona governance sia che, proprio per individuare le correlazioni “specifiche” dei criteri di buona governance, le medesime caratteristiche Leader possono essere classificate gerarchicamente utilizzando modelli di autovalutazione già conosciuti e in uso presso le amministrazioni pubbliche (Caf). Il test proposto (Birolo et al. 2012) e qui integrato con il modello Caf (Eipa, 2014) potrebbe essere una buona traccia di lavoro da replicare e rappresentare un primo supporto operativo ai Gal, che – lungo questo percorso – vogliano selezionare il proprio set di indicatori (e costruire così il proprio profilo base). Tuttavia, sono necessari casi di studio supplementari per convalidare e perfezionare la metodologia e/o il set di criteri/indicatori qui presentati. Certe correlazioni specifiche o viceversa certe esclusioni dalla serie iniziale di criteri sembrano suggerire che c’è la necessità di indagare in merito a eventuali sovrapposizioni concettuali e/o metodologiche di talune caratteristiche Leader e/o criteri.
Questo rappresenterebbe comunque uno step iniziale, in una logica graduale, per poter intraprendere una procedura standard all’uso dell’autovalutazione (Caf), fino al consolidamento in prassi organizzativa della successione completa di un ciclo di miglioramento continuo nella logica del Plan-Do-Check-Act.
Nella prospettiva di una valutazione “ascendente” complementare al sistema attuale di Monitoraggio e Valutazione e di pervenire a una concreta diffusione e utilizzazione delle informazioni prodotte, la sfida più importante da affrontare rimane tuttavia quella di “motivare” gli attori (i Gal stessi) ad avviare un processo di autovalutazione attraverso l’introduzione di incentivi significativi (non per forza finanziari).

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• Pisani E., Franceschetti G., Secco L. e Christoforou, A. (2017). Social capital and local development: from theory to practice. Basingstoke, Hampshire UK: Palgrave Macmillan

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• Secco L., DaRe R., Birolo L. e Cesaro L. (2011), La qualità della governance in ambito rurale: prime riflessioni sull’auto-valutazione dei GAL nel Leader, Agriregionieuropa n. 26

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• Undp, 2009. A User’s Guide to Measuring Local Governance. Undp Oslo Governance Centre, Disponibile online all’indirizzo: [link]

• 1. Si veda la comunicazione della Commissione agli Stati membri 91/C 73/14 (GU C 73 del 19.3.1991, pag. 33).
• 2. [link].
• 3. Nella programmazione 2014-2020 le disposizioni generali sul Clld sono estese a tutti i fondi Sie. Nel caso del Feasr è denominato sviluppo locale Leader (art. 32 del Reg. UE 1303/2013) ed è attuato dalla misura 19 (Allegato 1.5 del Reg. CE 808/2014). In questo contributo quando non specificato “Clld” si fa riferimento al Leader nei Psr.
• 4. In Germania la rete rurale nazionale ha prodotto nel 2014 delle linee guida per l’autovalutazione [link]. Alcune Regioni (Toscana, Sardegna, Veneto) per l’affidamento dei servizi di valutazione del Psr 2014-2020 prevedono specifiche azioni di capacity building sull’autovalutazione [link].
• 5. Il primo Focus Group è stato organizzato nel febbraio 2012 in collaborazione con il “Department of Agricultural Economics of Gent University” coinvolgendo 8 esperti. Il secondo Focus Group è stato condotto nel maggio 2012 in collaborazione con il Dipartimento di Estimo e economia dell’Università di Perugia coinvolgendo 5 esperti. I gruppi hanno coinvolto coordinatori di Gal; ricercatori su Leader; rappresentanti di organizzazioni; referenti delle Rnn e dell’Helpdesk della Eenrd.
• 6. Per un elenco e descrizione di questi modelli di autovalutazione dei Gal si rimanda ad un precedente contributo (Secco et al., 2011).
• 7. Si contano già alcune esperienze di applicazione del Caf da parte dei Gal. Ad esempio: il Por Fse 2007-2013 della Regione Autonoma della Sardegna ha promosso il progetto di formazione Impari’S con una azione “Rural Caf” a cui hanno partecipato i Gal (http://focus.formez.it/content/imparis).