Politiche agricole comunitarie e nuovi profili giuridico-istituzionali

Politiche agricole comunitarie e nuovi profili giuridico-istituzionali
a Università di Macerata, Dipartimento di diritto privato, del lavoro italiano e comparato

Premessa

Sono adeguate le politiche pubbliche agricole ad affrontare non tanto e non solo le circostanze attuali e le difficoltà strutturali delle agricolture italiane, quanto anche i nuovi termini della questione agraria, alla luce, peraltro, dei processi economici e giuridico-istituzionali in atto a livello sia internazionale che interno? Hanno bisogno di nuovi parametri, di nuovi indirizzi e di nuovi strumenti?
Finora, infatti, l’intervento pubblico in agricoltura si è mostrato (specie durante la passata legislatura), sostanzialmente, ancorato a modelli, schemi e logiche d’antan, di prevalente stampo centralistico, da un lato, e di natura erogatoria, dall’altro, mentre, nel frattempo, si è affermato un contesto di trasformazione e di movimento, che coinvolge in modo speculare, e pressoché contestuale, i processi economici internazionali, la politica agricola comune (con la riforma di medio termine e il regolamento sullo sviluppo rurale), la Costituzione italiana, in special modo il Titolo V, parte seconda, che inducono ad una poliarchia dei centri decisionali e ad una particolare “complessità” istituzionale e che portano, inevitabilmente, ad un rimodellamento dell’intervento pubblico e delle forme attraverso cui esso si è fin qui manifestato.

Globalizzazione e Stati nazionali

Innanzitutto, per il primo aspetto considerato, ci troviamo oggi dinanzi a processi di informatizzazione, globalizzazione e liberalizzazione negli scambi economici che incidono sugli assetti istituzionali, imponendo e determinando profondi mutamenti agli standard tradizionali dello Stato di diritto e sociale, a partire dall’esercizio della stessa sovranità nazionale. In sostanza, alla globalizzazione dei mercati corrispondono sia l’inadeguatezza del sistema produttivo che l’obsolescenza degli Stati nazionali.
Il marchio, ad esempio, che nella società industriale era solo il segno distintivo delle merci prodotte, oggi è esso stesso un bene, un bene immateriale dal valore spesso più elevato rispetto all’insieme delle altre componenti aziendali e autonomamente circolante rispetto all’azienda stessa.
Per quanto riguarda il profilo relativo alla crisi della “forma” Stato tradizionale, innanzitutto, ordinamento statale e mercati divengono asimmetrici in quanto questi ultimi si de-territorializzano, consentendo agli investimenti privati di sfuggire al controllo statale, e in particolare alla parte più mobile degli investimenti, quella finanziaria, che si sottrae, di regola, al controllo di un solo Stato. In secondo luogo, lo Stato perde parte della propria sovranità a causa dell’influenza esercitata sulle proprie decisioni dalle scelte effettuate dagli altri governi, con effetti ed eventi ultranazionali, peraltro ingigantiti ed espansi dalla rapidità con cui si verificano e dalla estrema visibilità a cui sono sottoposte, come avviene, ad esempio, nella politica monetaria.
In sostanza, “l’effetto della globalizzazione è stato quello di legare i Paesi del mondo in una densa e complicata trama di relazioni che rende la loro prosperità e la loro stabilità sociale e politica più dipendente che mai dalle norme, dai regolamenti e dalle pratiche del sistema globale nel quale operano”.

Il diritto in competizione

Questi eventi, ineludibili e di portata epocale, provocano effetti rilevanti sul diritto e sulle istituzioni.
Il primo effetto di ordine giuridico attiene al contratto, che “prende il posto della legge anche per organizzare la società civile” e, soprattutto, per sopperire alle “frizioni sistemiche” causate dalle sostanziali differenze sia tra ordinamenti giuridici nazionali e istituzioni dei diversi Paesi che tra le politiche di regolamentazione della concorrenza, nonché dalla normativa dei mercati del lavoro e dei capitali.
Il secondo effetto, sempre di ordine giuridico, attiene ai meccanismi istituzionali perché, nel quadro attuale della competizione geo-economica, “si svilupperà una tendenza a rivaleggiare nell’offerta di vantaggi istituzionali, dall’imposizione fiscale alle infrastrutture, per cui gli assetti normativi e le politiche nazionali dovranno essere sottoposti a costante monitoraggio e resi giorno dopo giorno più snelli ed efficienti, tenendo conto di ciò che «offrono» i Paesi concorrenti”. “In «offerta» può esserci un diverso diritto o, più semplicemente, una diversa amministrazione del diritto e la scelta è ammessa per la ricerca della migliore tutela, o del diritto meno severo, o di quello più conveniente. I diritti o le amministrazioni oggetto della scelta sono, quindi, posti in concorrenza” (S. Cassese).

Istituzioni e territori

L’effetto conclusivo di questi ormai affermati processi risiede in una nuova gerarchia spaziale di relazioni economiche e politiche, caratterizzata da diversi livelli istituzionali che assumono e svolgono differenti funzioni, la cui centralità (anche in termini di competizione) è data da sistemi territoriali locali che interagiscono reciprocamente e che trovano nelle realtà regionali “le fondamenta e i motori”: infatti, “le economie regionali funzionano come entità organizzate in cui i vantaggi competitivi e il destino economico di ciascuna singola impresa sono strettamente legati ai vantaggi competitivi e al destino economico dell’intero aggregato di imprese locali” (A.J. Scott, 2001).
Peraltro, nessun’altra attività produttiva ha relazioni così intense con il territorio come l’agricoltura, tant’è vero che, all’indomani dell’emanazione del codice civile, si è rilevato come il rapporto con il fondo sia alla base della “agrarietà" di cui all’art. 2135 del codice civile (E. Bassanelli) ed oggi, “mutando prospettiva ed allargando ad un orizzonte più vasto, tutto ciò che attiene ai terreni nei singoli fondi o entro un limitato ambito fondiario (…) tende ad evolversi in ciò che ha per termine di riferimento il territorio o addirittura lo spazio rurale” (A. Carrozza).
Tale relazione, peraltro, affonda le sue radici nella particolare tradizione economico-agraria italiana caratterizzata da una ricca diversificazione culturale e naturale: basti pensare alle “cento Italie agricole” sottolineate, oltre un secolo addietro, da Stefano Jacini (S. Jacini, 1884), il quale già osservava che “per ragioni di economia e nell’interesse della buona amministrazione, gli organi del potere centrale distaccati dalla capitale allo scopo di poter funzionare localmente – dovevano essere – principalmente regionali” (S. Jacini, 1879). In sintonia con queste posizioni di Jacini, Ghino Valenti, alcuni decenni dopo (G. Valenti, 1919), avrebbe lamentato i “danni dell’accentramento” amministrativo.
Orientamenti, questi, che hanno trovato conferma nel recente processo istituzionale italiano che, con la legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, ha provveduto ad una “riallocazione copernicana” della materia agricoltura, la quale, innanzitutto, dà luogo ad un modello plurale ed equiordinato di competenze, secondo cui, nell’ambito di una sorta di “clausola residuale” ex art. 117, comma 4, l’agricoltura è di esclusiva competenza regionale, pur incrociando altre materie (ambiente ed alimentazione, ad esempio) diversamente collocate (F. Adornato, 2002).
Inoltre, collocazione e competenza sono inserite in una trama di attribuzioni, rapporti e relazioni costituzionali che, partendo significativamente dal basso verso l’alto, disegnano, secondo il nuovo testo dell’art. 114 Cost., una “Repubblica costituita – e non più ripartita, com’era nel vecchio testo – dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.
L’effetto conseguente che ne deriva atterrà, in modo ancora più spiccato che nel passato, ai differenti modi regionali di approccio e regolazione della (materia) agricoltura, con altrettante differenti scelte normative, le quali stimoleranno la competizione tra i sistemi territoriali locali, oltre che tra quelli giuridico-istituzionali.
In sostanza, la specificità territoriale sottolinea l’esigenza di un intervento pubblico differenziato, adatto alle diverse realtà, in cui la funzione di indirizzo politico si coniughi con strumenti modulabili in grado di comporre sul territorio conflitti e interessi attraverso un processo di autoregolamentazione negoziale.
Guardando, del resto, alla varietà dei sistemi locali di ogni singola regione, si possono osservare, come hanno rilevato gli economisti agrari, “la moltitudine variegata dei territori agricoli, le molteplici combinazioni delle risorse naturali, le diverse espressioni socio-economiche, le svariate manifestazioni della cultura, l’eterogenea presenza delle tipologie strutturali delle aziende agricole, l’enorme differenziazione delle combinazioni produttive possibili, il gran numero delle espressioni organizzative del lavoro, la varietà delle conoscenze degli imprenditori e tanti elementi di differenza presenti nell’ambiente rurale [che non solo] non possono essere interpretati come fattori di debolezza” (F. Pennacchi), ma, proprio per questo, richiedono un sistema di governance territorialmente adeguato, oltre che amministrativamente efficace e istituzionalmente efficiente.
Peraltro, la stessa efficacia delle politiche pubbliche dipende, in larga misura, dalla competizione, di cui, anzi, costituisce l’esito positivo: competizione che non è solo di ogni Stato con altri, ma anche dei governi locali fra loro, oltre che, talora con l’amministrazione centrale stessa (E. Rotelli).
Nel mercato globale, infatti (e tale rilievo riguarda non poco l’agricoltura), la competizione non è tanto di una produzione nazionale complessiva, quanto di singole produzioni sviluppate in territori specifici per via delle più favorevoli condizioni ambientali, culturali, sociali, organizzative e istituzionali (G. Becattini): non a caso, forse, parallelamente, si parla di un “federalismo competitivo”, orizzontale (tra governi di pari livello) e verticale (E. Rotelli).

Una politica flessibile e articolata sul territorio

E’ un’esigenza, questa, di una disciplina normativa flessibile rispetto alle esigenze dei territori, ribadita e rafforzata dalla recente riforma della politica agricola comune, attraverso il reg. n. 1782/2003, prima e il reg.n.1685/2005 sullo sviluppo rurale, poi.
Non è tanto e solo il previsto disaccoppiamento (sia pur con alcune eccezioni) tra il sostegno finanziario accordato all’agricoltore e la quantità ottenuta di prodotto (sistema parzialmente messo in discussione già nel 1992), quanto il fatto che questa scelta strategica (nelle opportunità e nei rischi) possa essere gestita facoltativamente dagli Stati membri e che ad essa si accompagna uno spettro di altri strumenti in grado di incidere profondamente sulle variabili dello sviluppo agricolo e sui suoi assetti istituzionali.
Non è qui il caso di riprenderli analiticamente, quanto osservare, come, sul piano generale, la riforma Pac affermi “sul versante dei meccanismi di attribuzione e gestione delle risorse, un deciso arretramento rispetto a un’idea di governo centralizzato e uniforme dell’agricoltura, riconsegnando ai Paesi membri poteri di governo delle rispettive economie agricole, ben maggiori di quelli che residuavano da una molteplicità di regimi di aiuto, ciascuno separatamente e uniformemente regolato in sede comunitaria” (F. Albisinni).
In particolare, tra questi strumenti, “la modulazione degli aiuti diretti ha segnato un nuovo approccio nelle politiche agricole UE, caratterizzato da un processo di riorientamento del sostegno al settore delle politiche di mercato verso lo sviluppo rurale ed anche da un diverso coinvolgimento nella gestione delle politiche dei diversi livelli istituzionali e amministrativi. In particolare, sul secondo punto, la modulazione tende a modificare le relazioni tra il livello locale, nazionale e sovranazionale della gestione del sostegno, e interviene direttamente sulla programmazione finanziaria, modificando il livello di sostegno previsto, da ciascuno dei livelli istituzionali coinvolti, per gli strumenti attivati nell’ambito delle politiche per lo sviluppo rurale” (M. Scoppola, 2004).
Si può cogliere, in tutta evidenza, anche da questi elementi (a cui va aggiunto anche quello della eco-condizionalità obbligatoria per tutti i destinatari dei pagamenti diretti), l’emersione di un nuovo modello di “statualità”, fondato sul policentrismo delle fonti e sul principio della sussidiarietà (ribadito, peraltro, dal Trattato che istituisce la Costituzione per l’Europa) e connotato dalla specificità territoriale. Modello che consente agli Stati membri la possibilità di disegnare politiche agrarie più articolate ed aderenti alle loro esigenze, configurando una concreta risposta ai differenti bisogni delle agricolture dei diversi territori e consentendo il dispiegarsi di più efficaci sistemi di governance. Su questo terreno, anzi, la riforma Fischler della Pac, “ha riordinato modelli esistenti, segnando motivi di novità piuttosto nell’adozione di un modello di governo dell’agricoltura fondato sulla valorizzazione dell’iniziativa regionale” (F. Albisinni) ed è paradossale che il Governo italiano abbia deciso, in senso inverso, una gestione nazionale, operando una “forzatura” costituzionale ai danni delle competenze regionali e di attuazione degli atti comunitari in materia agricola e utilizzando una strumentazione tecnica (il decreto ministeriale) giuridicamente priva di solide fondamenta.
L’esigenza di politiche pubbliche differenziate per agricolture diversificate è ulteriormente avvalorata dalle definizioni comunitarie di attività agricola, da un lato e di imprenditore agricolo, dall’altro, contenute nel regolamento n. 1782/2003.
Nel novero delle attività agricole, oltre a quelle produttive tradizionali, viene, infatti, previsto anche il “mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche ed ambientali”, rovesciando così l’impianto produttivistico della Pac codificato nell’art. 39 (ora 33) del Trattato di Roma e, nel corso del tempo, perlomeno fino agli anni ’70, ribadito da una politica delle strutture finalizzata attraverso incentivi a selezionare le imprese efficienti; politica, poi, virata verso una attenzione ambientale, ma pur sempre mantenuta all’interno di una prevalente logica produttiva. Dunque, l’attività agricola fuoriesce dai confini tradizionali del fondus instructus, andando oltre le mere esigenze economicistiche, per investire più ampiamente il territorio, visto che al fondo viene anche attribuito un ruolo in quanto tale, ab origine, cioè per le utilità che si possono ottenere dal suo semplice mantenimento in buone condizioni agronomiche ed ambientali.
D’altro canto, ed ecco il secondo aspetto sopra rilevato, l’indistinzione, agli occhi del legislatore comunitario, delle figure giuridiche soggettive (che nel passato, per una logica “illuministicamente” selettiva, aveva portato alla creazione dell’imprenditore agricolo a titolo principale), rafforza questo punto di vista, poiché all’idea dell’imprenditore agricolo quale referente delle politiche agricole si sostituisce, a nostro avviso, quella delle “reti di attività”, con riferimento cioè, a quei soggetti che, a prescindere dall’individuazione giuridica, operano sul territorio (purché) in rapporto (non necessariamente produttivistico) con la terra.
Da questo punto di vista, il reg. n.1685/2005 sullo sviluppo rurale rappresenta una sorta di attraversamento del Mar Rosso, poiché si lascia alle spalle definitivamente, sul piano oggettivo, l’indirizzo produttivistico e/o monoculturale per sostenere, se non un modello definito, certo un modus, di sviluppo integrato territoriale (risorse materiali e immateriali, coesione sociale) e sl piano delle figure soggettive fa altrettanto con l’imprenditore agricolo, per assumere come riferimento una pluralità di destinatari connotati proprio dal non essere imprenditori (detentori, enti gestori…), o imprenditori entro una determinata dimensione (poiché questi “sono maggiormente in grado di accrescere il valore aggiunto della produzione locale”).
Se si pensa, poi, che, parallelamente, stanno sempre più prendendo corso misure finalizzate alla qualificazione dei prodotti, alla territorialità dei processi, ai miglioramenti dei servizi sia verso il territorio che verso la persona, alla valorizzazione delle vocazioni produttive dei luoghi e della tipicità, alla difesa della biodiversità vegetale ed animale, ben si intende come l’insieme di queste nuove funzioni dell’agricoltura reclami un differente livello di governo.
Un differente livello che consentirebbe alle politiche pubbliche, da un lato, di essere appropriate alla scala territoriale di produzione delle funzioni sociali che si intendono promuovere in coerenza con le dinamiche locali dello sviluppo e, dall’altro, di assicurare una convergenza tra i vari strumenti di intervento disponibili verso obiettivi definiti a livello locale (A. Pacciani, 2002).
In sostanza, come rilevano gli studiosi del diritto dell’economia, “il versante tradizionale dell’intervento pubblico in economia richiede, a sua volta, soluzioni istituzionali, tecniche giuridiche e soggettività del tutto originali anche in ragione della «prospettiva» territoriale e rurale fatta propria, a tale riguardo, dalla Comunità europea e, come tale, destinata a rispecchiarsi nella nostra esperienza municipale” (A. Jannarelli).
Non a caso, proprio dal reg. n.1685/2005 e, prima ancora dal reg. n.1257/1999, si consolida un nuovo modo di operare nei rapporti tra pubblica amministrazione e imprenditori agricoli (avviato originariamente con il regolamento sul set aside), che, codificando la nuova politica di sviluppo rurale del territorio, richiede misure flessibili adattabili alle particolari condizioni locali, in grado di esaltare il ruolo multifunzionale dell’agricoltura stessa.

Intervento pubblico e pubblica Amministrazione

Da tutto l’insieme delle sintetiche considerazioni fin qui svolte emerge, dunque, l’esigenza indifferibile di ridisegnare l’intervento pubblico in agricoltura, attraverso una nuova combinazione dei rapporti pubblico-privati, tesi a governare in una struttura mista sia il territorio, che la capacità di impiego delle diverse risorse dello stesso.
Del resto, dinanzi ad una società policentrica e percorsa da una rete diffusa e variegata di poteri e contropoteri, l’auctoritas dell’amministrazione è costretta a confrontarsi inevitabilmente con interessi privati di differente rango, né “sembra dubitabile che il depotenziamento dei profili di autoritatività e di unilateralità del provvedimento amministrativo, il suo presentarsi sempre più come il frutto della codeterminazione e della codecisione di soggetti pubblici e privati, almeno in relazione al c.d. contenuto discrezionale e disponibile dell’atto, sia direttamente legato al (e originato dal) fenomeno della partecipazione dei privati alla funzione amministrativa” (R. Ferrara).
Al fondo, insomma, della “contrattualità” viene espressa l’esigenza di una combinazione paritaria tra politica ed economia, in cui si bandisce non solo il principio della supremazia dell’Amministrazione, ma anche quello dell’autonomia dei soggetti di tradizionale stampo privatistico, nel senso che c’è un peso nell’adattamento dell’interesse individuale alle esigenze e ai valori sociali molto più elevato che nelle ricorrenti formule tradizionali.

Il ruolo della programmazione negoziata

La programmazione negoziata ha costituito, nello specifico del settore agricolo, la forma più recente ed avanzata di questo percorso, con una serie di moduli contrattuali differenziati, tra cui, in particolare il patto territoriale, a conferma dell’adattabilità dell’agire amministrativo in funzione della variegatezza della realtà economico-sociale e istituzionale a cui l’intervento pubblico deve fare riferimento.
L’evoluzione della dialettica negoziale nei rapporti tra pubblica Amministrazione e imprenditori agricoli ha conosciuto in questi ultimi tempi una ulteriore formalizzazione normativa a livello nazionale, attraverso il decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 228 che ha introdotto nuovi strumenti di governo del settore agricolo, frutto di accordi tra pubbliche Amministrazioni e imprenditori agricoli, riconducibili alla categoria dei contratti territoriali.
Si tratta di fattispecie diversamente articolate e ricche di implicazioni per i processi di sviluppo locale (anche perché la formulazione al plurale di pubbliche Amministrazioni lascia intendere il più ampio coinvolgimento possibile di soggetti amministrativi), ovvero: a) i contratti di collaborazione tra imprenditori agricoli e p.a. per “la promozione delle vocazioni produttive del territorio e la tutela delle produzioni di qualità e delle tradizioni alimentari locali; b) i contratti di promozione tra Pubblica amministrazione e imprenditori agricoli che si impegnino, nell’esercizio dell’attività agricola, ad assicurare la tutela delle risorse naturali, della biodiversità, del patrimonio culturale e del paesaggio agrario e forestale; c) le convenzioni tra Pubblica amministrazione e imprenditore agricolo, al fine di favorire lo svolgimento di attività funzionali alla sistemazione e alla manutenzione del territorio, alla salvaguardia del paesaggio agrario e forestale alla cura e al mantenimento dell’assetto idrogeologico e di promuovere prestazioni a favore della tutela delle vocazioni produttive del territorio.

Agricoltura plurale

Dunque, la logica degli accordi negoziali, dopo il suo impiego in sede comunitaria, si è ormai affermata nell’ordinamento italiano, anche se, alla pluralità degli strumenti giuridici, non ha fatto seguito un’articolazione operativa.
In merito a ciò, non può non sottolinearsi, innanzitutto, un ritardo culturale diffuso, atteso che la formula contrattuale può essere sollecitata anche dalla parte agricola. Ad esso va aggiunto, inoltre, un orientamento delle politiche pubbliche agricole, specie, come si è detto, nella legislatura appena conclusa, diretto a recuperare una centralità ministeriale inattuale da tempo, in particolare se la si imposta solo attraverso l’accumulo di funzioni e non invece su un ruolo di sintesi e rappresentanza degli interessi agricoli nazionali che il Ministero, oggi, delle politiche agricole alimentari e forestali dovrebbe, principalmente, svolgere.
Quello che, però, ci preme di più sottolineare è l’esigenza di un progetto complessivo per l’agricoltura, legato ad un’idea di agricoltura “plurale”, specie in un quadro internazionale e comunitario, prima descritto in continua mobilità ed evoluzione, che esalta, da un lato, la sussidiarietà (orizzontale e verticale) e, dall’altro, la centralità dei sistemi territoriali locali.

Riferimenti Bibliografici

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